1.7節：晚清的兩次“行政改革”(3)（1）

此案一出，官場風波頓起，眾臣幾乎群表反對。***反對主要來自兩方面。一方是以軍機大臣鐵良、榮慶等為主角的滿族親貴。取消軍機處，儘管他們可能另外任職，但權力畢竟要大大削弱。而且，袁有王公、貝勒、貝子等不實際干政，待上議院成立后讓他們充當議員的設想，也使這些公、子們憤怒異常。在一次會議上，醇親王載灃竟拔出手槍直抵袁世凱胸前大聲說：“爾如此跋扈，我為主子除爾奸臣！”經奕劻調解，方才作罷。由於傳說內務府也要裁撤，所有太監都要裁去，有次袁世凱下朝時百餘名太監將他團團圍住大聲謾罵，有的甚至揮拳要打，幾成圍毆之勢。袁世凱招架不住，急忙大呼奕劻過來為其解圍。經奕劻百般勸解，並保證絕不裁撤太監，這些太監才憤憤而去。

另一個主要的反對力量來自以瞿鴻禨、岑春煊、王文韶、趙炳麟等為要角的漢族大臣、御史。他們有的一直與袁爭權，有的對袁結黨營私憤怒已久，有的認為改官制是“用夷變夏”，有的則反而認為這次改制完全虛假。有人上折慈禧指出，袁世凱的“責任內閣”實際為少數一二總理大臣專權，也就是袁世凱專權，而外國君主立憲國的責任內閣之所以不能專權是因為有議院監督、限制，中國議院一時恐難成立，所謂“責任內閣”既不對皇上負責又不對議院負責，只是統攬了過去皇帝的權力。“立憲精神全在議院，今不籌召集議院，徒將君主大權移諸內閣，此何心哉！”還有人指出，袁之所以在沒有成立議院時先成立使皇帝居於無權地位的“責任內閣”，主要考慮是一旦慈禧去世，光緒復出，也無法報戊戌之仇。光緒就曾當面對袁冷冷說道：“你的心事我全知道。”袁則不敢答話。

這樣，從王公親貴、大小太監到大臣御史，儘管觀點不同，但幾乎全都反對袁世凱的改官制，不是到慈禧處哭訴哄鬧就是不斷上折，天天雞飛狗跳。向來濫施淫威、殺伐決斷的慈禧此時居然也寢食難安，向人訴苦道：“我如此為難，真不如跳湖而死。”

袁世凱可能過高估計了慈禧對自己的信任，在慈禧召見時竟然面奏要求朝廷令守舊大臣退休，結果招致慈禧怒斥，並將參劾他與奕劻的彈章交二人同看。此時，袁才知道自己已成眾矢之的，局勢非常險惡，慌忙以檢閱新軍南北秋操為名請調出京，以避鋒芒。

袁世凱離京后，慈禧命令其餘釐定官制的大臣繼續制定改革方案。11月6日，朝廷布裁定中央官制上諭，少數舊部被裁併，但多數未動，只是改名，軍機處仍舊保留而不設責任內閣。最重要的是，在實際所設十一部的十三個大臣、尚書中，滿人佔七席，漢人僅佔五席，蒙古一席，以“滿漢不分”的名義打破了“滿漢各一”的舊例。雖然以前的“滿漢各一”也是滿人掌實權，但畢竟在形式上滿漢平衡，漢族官員心理上更易接受。形式上的“滿漢平衡”被打破，漢族官員的心理平衡也隨之被打破。幾年後，辛亥革命爆，不少漢族督撫宣佈獨立，可能與此不無關係。

這次官制改革，各路權貴、官員你爭我奪，種種矛盾更加尖銳、激烈，導致政壇嚴重分裂。而且，還使人對清廷是否真準備立憲大起疑心，甚至有立憲派直斥其為“偽改革”，“徒為表面之變更”，“襲皮相而竟遺精神”，“竭數月之改革，迄今仍是本來面目，政界之難望，今可斷絕”。遠在日本東京的梁啟超當時寫信給康有為說，清廷宣佈準備立憲時革命黨力量即減弱，而官制改革一出，革命黨勢力便迅速擴張，也說明了這次行政改革的效果與清廷初衷正相反。事實無地說明，這次行政改革完全失敗。

晚清這兩次本想以行政改革推動或導入“憲政”的政治體制改革實踐的失敗，適足促人“逆向思維”：原以為行政改革只是局部性變革，阻力肯定要小於全局性的政治體制改革，當更容易，其實未必。行政改革將使某些部門和部分官員受益，而另一些部門和部分官員受損，受損部門和官員的抵制、反抗必然十分強烈。甚至保持原待遇不變，也不足以抵消無權的損失，對官員來說，權力大過一切，要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難、難以執行。爭鬥的激烈程度，可能並不小於政治體制改革。而實行憲政的政治體制根本性改革是對從上至下政府所有部門、所有官員權力的監督限制，由於大家都“待遇平等”、一同受“損”，官員們的不滿和反抗反可能會相對小得多。在憲政框架下，最高掌權者的權力也同樣要受限，其他官員當更無話可說。近代以來，清王朝一次又一次想以並無實效的行政改革代替政治體制改革，殊不知成本和代價其實更高；而最高的成本和代價，則是耽誤了政治體制改革的時機而導致自己垮台。