1.6節：晚清的兩次“行政改革”(2)（1）

所以，百日維新期間光緒皇帝頒佈的新政主要是經濟、軍事、文教方面的改革。***在行政改革方面主要是啟用了一些新人、新設了農工商總局，對行政改革起關鍵作用的“制度局”卻因守舊派的強烈反對根本未能成立。他們原計劃“既立制度局總其綱，宜立十二局分其事”；這十二局是法律局、度支局、學校局、農局、工局、商局、鐵路局、郵政局、礦務局、游會局（專管遊學與學會）、陸軍局、海軍局。

雖然不撤舊部，但舊部官僚當然明白自己的實權將因新部之設而大打折扣，舊軍機大臣怒曰：“開制度局是廢我軍機也！”表示寧可悖忤皇上聖旨，制度局也“必不可開”。一時“朝論大嘩，謂此局一開，百官皆坐廢矣”，京師甚至謠傳康有為欲“盡廢六部九卿衙門”。軍機處和總理衙門乾脆以“不必更立名目，轉滋紛擾”為理由，拒絕開制度局。這些“舊臣”得到緊握實權的慈禧太后的堅決支持，根本不把“日日催之，繼之以怒”的光緒皇帝放在眼中。設立制度局的主張，終成一紙空文。最終，只成立了個農工商總局。

由於新設制度局遭到舊部群臣的堅決反對，而各項“新政”又需費孔急，朝廷財政一直困難，左支右絀，於是光緒皇帝只能不顧康有為不撤舊部的意見，諭令內閣，裁撤詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太僕寺、大理寺六衙門，歸併到內閣及禮、兵、刑各部辦公。外省裁撤湖北、廣東、雲南三省巡撫，以總督兼巡撫事。裁東河總督，所辦事宜歸河南巡撫兼。各省不辦運務之糧道，向無鹽場僅管疏銷之鹽道及佐貳之無地方責者，均着裁汰。此令一下，朝野震駭，以為此舉“大背祖宗制度”，皆請慈禧太后保全，收回成命，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙門奉旨后“群焉如鳥獸散”，如太僕寺的印信、文卷立刻無人過問，甚至門窗都被拆毀無存，猶如經歷了一場浩劫，以此作為對裁撤的抵制、抗議。

簡之，百日維新的行政改革，主要就是啟用了一些新人、設立了農工商總局、裁撤了部分閑散衙門這三項。然而，這些行政改革也使從京中的許多內閣大學士、軍機大臣、六部尚侍，到地方上的一些督撫、將軍大表反對，他們集結在慈禧太後周圍，“不謀而同心，異喙而同辭”，使慈禧的政治力量空前強大。一些守舊大臣最終上書慈禧，請太后“訓政”。在強大的舊官僚群體支持下，慈禧終於動政變，對光緒痛斥道：“九列重臣，非有大故，不可棄；今以遠間親、新間舊，徇一人而亂家法，祖宗其謂我何？”表明了對“改官制”的憤怒之，隨後立即將百日維新期間“皇上所裁詹事府等衙門及各省冗員”悉數恢復，還恢復了被裁的廣東、湖北、雲南三省巡撫，而將新成立的農工商總局廢去。

所謂“維新”，在政治方面其實只是非常有限的行政改革，而且因觸犯既得利益集團終以失敗告終。

幾年後，立憲與革命這兩個運動風生水起，漸成大潮，迫使慈禧也不得不宣佈要實行政治體制改革的“新政”，並於1906年9月1日宣佈預備立憲。而且，僅僅過了五天，即9月6日就頒佈了改革官制上諭。顯然，無論真假，慈禧這次也想走行政改革為先、政治體制改革在後這“先易后難”的“路線圖”。

這次改官制的要角，是掌握北洋大權，同時在中央兼參預政務處大臣、督辦商務大臣、督辦郵電大臣、會辦練兵大臣等數項重職的袁世凱。自戊戌政變后，袁世凱深得慈禧信任，同時他以巨金賄買了實權在握的領銜軍機大臣、慶親王奕劻，而他在北洋的新政又頗有政績。此次朝廷諭令包括袁世凱在內的十四位王公大臣共同制定改官制的方案，袁雖排名最後，但他因有奕劻支持，同時在負責官制改革機構“編製館”的關鍵崗位安插自己的黨羽，編製館的所有文件起草和建議方案最後都要由他閱定。

經過一個多月的準備，由袁主導的官制改革方案出台。由於是為立憲預備，所以對官制的改革較為全面。除合併了一些不太重要部門外，還將原來的內閣、軍機處、吏部、禮部、都察院全都撤銷，而新成立的機構則有資政院、行政裁判院、集賢院、大理院、審計院等，而最重要的，是成立新的、大權在握的“責任內閣”以取代軍機處。袁世凱與奕劻議定，由奕劻出任未來的內閣總理大臣，他任副總理大臣，各部大臣由總理大臣推薦，內閣尤其是總理大臣、副總理大臣代替皇帝負責任，皇帝布諭旨須經內閣副署，若未經內閣副署則不生效力。這樣，皇帝的用人和行政大權統歸內閣手中。袁氏想掌中樞大權之野心，幾不掩飾。