1.5節：晚清的兩次“行政改革”(1)（1）

晚清的兩次“行政改革”

政治體制是治理國家的基本制度，當一個國家的經濟、社會狀況生根本性變化時，政治體制也要相應改革，不然就會制約、延緩經濟和社會的展。然而，由於政治體制改革是統治者的“自我改革”，尤其涉及統治者的重大利益，所以阻力巨大、困難重重。面對這種局面，改革者的策略往往是先易后難，想以非根本性的行政體制改革代替根本性的政治體制改革，多少彌補明顯已不合時宜的政治體制之弊。這種思路自有其合理之處，不過，晚清兩次以裁撤無用政府機構與冗員、將功能相近部門合併成幾大部門的“行政改革”，並冀以此代替“政治體制改革”的實踐，結果卻是你死我活的政壇惡鬥，先是光緒被囚、康有為逃亡，后是袁世凱幾被圍毆、慈禧甚至想要跳湖，均以失敗告終。這段“行政改革史”，實在是引人深思。

一次行政改革是戊戌變法期間的“變官制”。正是行政改革的“變官制”，成為鎮壓維新的戊戌政變的直接導火索。

眾所周知，維新派的興起肇因於只要西方的堅船利炮、迴避西方政治制度的洋務運動的失敗。因此，他們提出政治體制改革才是國富民強之道。雖然他們對近代憲政民主的理解不盡準確，他們的主張也有種種矛盾含混之處，大體而，在真正開始維新變法的百日維新之前，建立君主立憲制是其基本政治綱領。但就在他們鼓吹“開議院”、“興民權”的同時，又對中國此時的國民能否立即實行憲政也不無懷疑，進而認為“凡國必風氣已開，文學已盛，民智已成，乃可設議院，今日而開議院，取亂之道也”。1898年初，翁同龢等五大臣代光緒帝問康有為“宜如何變法”，康答曰：“宜變法律，官製為先。”梁啟超也曾明確提出“變法必先變官制”這種行政改革優先、行政改革導入政治體制改革的思路。

百日維新期間，維新進入實際操作，康有為等人的主張更加謹慎、現實，絕口不提君主立憲等政治體制改革問題。康有為在呈給光緒皇帝的《日本變政考》中明確提出現在開國會、立憲法為時過早，“中國風氣未開，內外大小多未通達中外之故”，“民智未開，遽用民權，則舉國聾瞽，守舊愈甚，取亂之道也”，他甚至主張“乾綱獨斷，以君權雷厲風行”。對於譚嗣同等少數“激進派”開議院的主張，康有為也“以舊黨盈塞，力止之”。

帝國斜陽

在第一次被光緒皇帝召見時，康有為建議“就皇上現在之權，行可變之事”，力主行政改革的“變官制”，而不是政治體制改革。其行政改革的主張也非常謹慎，甚至被批評為“保守”。其主要內容是“勿去舊衙門，而惟增置新衙門；勿黜革舊大臣，而惟漸擢小臣；多召見才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，賞以卿銜，許其專摺奏事足矣”；強調要“存冗官以容舊人”。他後來上折，提出了分別“官”、“差”的具體措施。“官”即官位，高官虛位讓老臣舊官去做，使老官僚仍穩坐官位，不減俸祿，以減少他們的反對。“差”即差使，地位雖不如官高，但經辦具體實事，所以重要差使一定要委派“才能”、即維新派人士擔任。他認為許多不合時宜、已經無用的舊部門雖應裁撤，但如果現在裁撤必將激化矛盾，“今行之非其時也”，“稍革一二”非但無裨於事，反而會因此壞事。