二、中央機關
當新制度把封國變成了郡縣,把原本分散獨立的“許多國家”(邦國)變成了集中統一的“一個國家”(帝國)時,它無疑需要一個強有力的中央機關。這個機關,錢穆先生稱之為“中央政府”;郡縣機關,則稱之為“地方政府”。這當然便於我們理解,但略嫌“現代化”。要知道,中國古代的政權機構,和現在所謂“政府”,並不一個概念。在嚴格的意義上,前者是不能夠叫做“政府”的,因為它根本就不具備現代政府管理和服務的職責和功能。它只有一個職能,就是統治,因此也許應該叫做“衙門”,或者中央的叫“朝廷”,地方的叫“衙門”。但這樣也有問題。中央機關不僅有“朝廷”,還有“宮廷”,而所謂“宮廷事務”則既包括國家公務,也包括皇家私事,是“公私不分”的。正因為宮廷公私不分,所以宮廷加朝廷組成的機構,就不好叫做“中央政府”。“衙門”的說法也有問題。地方上的機關固然是衙門(比如縣衙),中央各部院府台又何嘗不是衙門?看來也只好馬馬虎虎地分別稱之為“中央政府”和“地方政府”。但要說清楚,此政府非彼政府,它們和現代意義上的“政府”有着天壤之別。而且,能不使用這兩個概念時,就盡量不使用。
秦漢時期中央統治機構的制度設計,應該說還是比較合理的。其最為合理之處,就是區分了“宮廷”與“朝廷”,或“皇權”與“相權”。漢制,國家最高領導人為皇帝和宰相。皇帝所處為“宮”(皇宮),辦事機構為“尚”(尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚書)。這六尚,前五個都是管生活的,只有尚書和政治有點關係。宰相所處為“府”(相府),辦事機構為“曹”,曹數有說六曹的,有說十三曹的,有說十五曹的,職司則有府史署用、官吏遷除、農桑祭祀、文書奏章、民事訴訟、郵傳交通、穀倉漕運、貨幣鹽鐵、盜賊刑法、兵役武裝等,全是公事。皇帝之尚多為私而宰相之曹全為公,可見在當時人們的心目中,以皇帝為首的宮廷是“半公半私”的(既代表國家同時又是私人),以宰相為首的朝廷才“一心為公”,除了為國家服務以外再也沒有別的作用和意義,是真正的“中央政府”。所以,他們的經費來源也不一樣。朝廷經費來源於大司農掌管的田賦收入。這是大頭,歸政府用,是“公款”。宮廷經費來源於少府掌管的工商稅收。這是小宗,歸皇家用,算是皇帝的“私房”。
這樣看來,漢代制度,大體上還算“公私分明”(但也只是“大體上”,嚴格說來並不清楚,這才造成後來的問題)。同時,機構的設立,也還算“職權分明”。皇帝是國家元首,主要起象徵國家統一的作用;宰相是政府首腦,帶領官員實際管理國家,並負政治上一切實際之責任。打個比方說,皇帝好比是董事長,宰相好比是總經理。總經理之外,還有“監事會主席”,就是御史大夫。他同時也兼副總經理(副宰相),副手則為御史中丞,此外還有侍御史(監察中央)和部刺史(監察地方)。不過國家畢竟不是公司,所以除總經理(宰相)和監事會主席(御史大夫)外,還有一個管軍事的官員,就是太尉。宰相管行政,太尉管軍事,御史大夫管監察,合稱“三公”,是王朝的最高官員,共同向皇帝和國家負責。
這種制度,應該說還是蠻合理的。因為在這樣一種制度下,皇帝授權而不負責,宰相負責而無主權,一旦國家有事,皇帝就能夠以授權人的名義責問宰相和政府,宰相和政府也不能不承擔政治責任。這樣,宰相領導的政府就有可能成為“責任內閣”或“問責政府”。如果反過來,皇帝自己授權,同時又自己行政,則一旦國家有事,也就無人負責,無責可問。皇帝負責吧,無人來問(別人不是授權人,沒有資格責問);宰相負責吧,無責可負(宰相不是負責人,沒有理由責問)。結果大約只能像隋煬帝,說朕的江山朕自丟,丟了拉倒。除此之外,也只有三種可能:一是下罪己詔,說什麼“四方有罪,罪在朕躬”,把責任大包大攬認下來,卻並無處分,也無法處分,實際上並不負責。二是找替罪羊,說什麼“君非亡國之君,臣乃亡國之臣”,所有的事情,都是“群臣誤我”,然後挑幾個確有問題或看不順眼的殺掉,實際上仍是不負責任。第三種更糟糕,就是在國難當頭時,說什麼“天下興亡,匹夫有責”,把責任推到老百姓身上,當然是更不負責。一個不負責任和不能負責的政權是必定要垮台的。所以要想政權穩定,君主就不能做行政首腦。用梁啟超的話說,就是“必元首無責任,然後可以責諸內閣”;“必君主無責任,然後可以責諸大臣”。
漢初的情況,便大體如此。劉邦打天下時就不帶兵,具體事情都交給張良、蕭何、韓信他們去做。他的幾個接班人,崇尚“無為而治”,也都樂意當“甩手掌柜”。所以秦人創立的帝國垮了台,取而代之的漢人卻搞得有聲有色。遺憾的是,宮廷與朝廷,或皇室與政府的這種關係,道理上並沒有講清楚,制度上也沒有做規定,不像現代西方國家,憲法明文規定皇帝不得過問政府的事,而是想過問就過問,想不過問就不過問。結果,漢武帝一上台,事情就起了變化。漢武帝是一個“雄才大略”的人。這樣的人,多半都喜歡親自操刀。所以武帝一朝,宰相成為擺設。漢武帝既當董事長又當總經理,既當運動員又當裁判員,事情倒是弄得轟轟烈烈,遺患卻也無窮,因為他把制度破壞了。正因為破壞了制度,這才有後來的外戚專政和宦官弄權(後者又因前者而起),漢王朝也終於滅亡。從這個角度講,皇帝雄才大略並不是好事情。雄才大略的皇帝往往獨斷專行,無法無天,不把制度放在眼裏。當然皇帝太愚蠢太昏庸也不好,最好是頭腦清楚又不好大喜功,事情交給政府做,自己只拿大主意。但這並由不得我們。錢穆先生批評破壞制度的人,說他們不知道“皇室之存在,由於有皇帝,而皇帝之存在,由於有政府”,我看沒有哪個皇帝會懂這道理。相反,帝國制度既然是以皇帝為中心建立的,就不能不規定皇帝至高無上的地位和不受限制的權力,皇帝也不會自動交出自己的權力,只會不斷從宰相和政府那裏把它收回來,最後把自己變成獨裁者。
事實上從東漢以後魏晉南北朝起,皇家就開始侵奪相權。唐初雖然“把以前皇室濫用之權重交還政府”,卻再也回不到漢初的理想狀態。錢先生說:“漢宰相是採用領袖制的,而唐宰相則採用委員制。換言之,漢代由宰相一人掌握全國行政大權,而唐代則把相權分別操掌於幾個部門”,“凡事經各部門之會議而決定”。這原本也沒什麼不可以,但只分相權不分君權,權重就向皇帝傾斜了。
不過唐代宰相雖不如漢,比起後世來權力還是大得多。唐代相府共三個衙門(相當於宰相的人就更多),都叫省:中書省、門下省、尚書省。中書管出令,門下管複核,尚書管執行,類似於立法、司法、執法三權分立,只不過所立、所司、所執的不是“法”,而是“令”。當時王朝的最高命令,都由中書省擬出,而且一拿出來就是定稿,叫“熟擬”,皇帝只能在上面畫圈,叫“印畫”。也就是說,宰相有決策權,皇帝反倒只有同意權。當然,門下省可以駁回中書擬定、皇帝同意的命令,但門下省也是相府,門下省的否決權也是相權。可見唐代相權也不很小。皇帝不經中書、門下副署就直接下達命令,在當時是視為非法的。
宋就不行了。“宋代的最高政令之最後決定權在皇帝,不在宰相”,宰相上朝也不能像秦漢隋唐那樣“坐而論道”,只能站着。明清更糟,乾脆廢了宰相,而代之以六部和內閣。六部原屬尚書省,尚書省的長官和中書、門下兩省長官同為宰相。朱元璋把中書、門下兩省都廢了,只留下尚書省,卻又不設長官,讓六部尚書直接對皇帝。這就等於是不要總理,由總統直接領導部長,和美國的體制差不多。問題在於美國的總統是選出來的,也是有人管的。國會管,法院管,媒體輿論也監督,出了事情要下台。何況美國的總統也不是董事長,而是總經理。明清的皇帝卻是董事長,現在又來做總經理,還沒人管,結果可想而知。
以內閣代宰相就更不通。我們要知道,明清的內閣可不是由總理、副總理、部長組成的“國務院”或“政府”,其實不過是皇帝的顧問班子,頂多叫“秘書處”。內,是內廷、大內的意思。閣,則是宮內的殿閣。可見內閣屬於宮廷,不屬於朝廷。內閣的成員叫大學士,官階只有五品。按尚書二品、縣令七品計算,五品不過副司級,怎麼能是宰相?但在明代,“入閣”卻又相當於“拜相”,這就是只講法術不講制度了。
到了清代,雍正皇帝連內閣也信不過,又搞了個“軍機處”。這就更荒唐。皇帝不但董事長兼總經理,還兼司令員,司令部則成了政務院。說穿了,這是只要皇帝獨裁,不要政治制度。當然,康熙、雍正、乾隆這三個,是有精力也有能力獨裁的,所以造就持續百年的“盛世”,論版圖、人口、國力,均不亞於漢唐。但最後的結果,卻是逼出來一個辛亥革命。這事說來話長,我們以後再講,現在先來看看地方上的情況。