三、地方行政
認真說來,“地方上”這個概念,也是要到秦以後才會產生的。因為只有一個幅員遼闊且又實行郡縣制的統一大國,才會有中央和地方,也才會有中央和地方的關係。這種關係,仍然要算漢代最好。錢穆先生就說:“中國歷史上講到地方行政,一向推崇漢朝,所謂兩漢吏治,永為後世稱美”,是為篤論。
漢代地方行政制度之好,在於簡單,只有郡、縣兩級。加上中央,也不過三級。層次少,效率就高,腐敗的可能性也小,這是大家都明白的道理。再說層次少,也親切。縣以上就是郡,郡以上就是中央,用錢穆先生的話說,大家都不覺得這個中央政府高高在上。
層次少的另一個好處,就是官級少,升轉快,官員的政治前途明朗,工作積極性就高。西漢中央政府的“高級幹部”實際上只有兩級,即“三公”和“九卿”。三公就是丞相、太尉和御史大夫,都只有一個人。丞相相當於總理,金印紫綬;太尉相當於三軍總司令或兵馬大元帥,也是金印紫綬;御史大夫相當於副總理兼監察部長,銀印青綬。九卿其實就是九個部長或“部長級幹部”(比如廷尉就是司法部長,大鴻臚就是外交部長,大司農就是財政部長),官俸二千石。地方上也是兩級。最低一級是縣。大縣行政長官叫縣令,官俸六百石至一千石。小縣行政長官叫縣長,官俸三百石至五百石。縣以上是郡,行政長官叫守,景帝時改稱太守,官俸二千石。也就是說,郡守和九卿是平級的。西漢的郡大約一百個,一個郡管一二十個縣。這樣算下來,當時一個郡守,也就相當於現在一個州長。請想一想,一百個州長(郡守)和九個部長(九卿)平級,是什麼概念?自然是州長變部長並不稀奇,部長變州長也不委屈。這就有利於“幹部交流”。再說中央政府的部長雖然只有九個,地方上的州長卻有一百來個。縣長們(大約有一千三百左右)即便當不上部長,當個州長總還有希望。縣長和州長之間又不再有等級。只要加把勁,一步就能跨入“高幹”行列,沒準還能到中央工作,縣長們豈能不努力?實際上漢代官制的最大特點就是“輕中央而重地方”。所以漢代的地方政治是最好的,吏治也是最好的。
不過好景不長,這個制度很快就遭到了破壞。始作俑者不是別人,正是那位雄才大略的漢武帝。漢武帝在元封五年(公元前106年)把天下分為十三個州部,每州派去一位刺史,許多學者便據此認為漢代地方行政區劃是三級:州一級,郡一級,縣一級,州領導郡,郡領導縣。其實這是不對的。因為刺史不是行政官,而是監察官,是中央派到下面去監督地方官的“特派員”。他只能奉詔察問六件事情,不得干預地方行政,還沒有固定治所,俸祿也只有六百石,相當於“縣處級”。你想,哪有縣處級領導地市級的道理?顯然,刺史不是一級地方官員,州也不是一級地方行政區域。所以在漢武帝時代,這事還不算亂套。
但是到漢成帝綏和元年(公元前8年),情況就變了,刺史變成了牧,級別也是二千石。以後反反覆復,一會兒刺史一會兒牧,州也逐漸成為地方行政實體(比如冀州牧袁紹、荊州牧劉表、兗州牧曹操,便都是擁兵自重割據一方的諸侯)。這樣折騰到隋文帝開皇三年(公元583年),朝廷乾脆廢了郡,直接以州統縣。至於州的行政長官,則有叫刺史的,有叫太守的,還有叫牧的,因為隋唐兩代的州,其實就是漢代的郡。如果是特殊的州(比如首都和陪都),就叫府,其行政長官則叫牧(從二品)或尹(從三品)。這是唐人的發明,宋人也跟着做的。只不過宋代的府比唐代的多。稍微特殊一點,就不叫州,叫府。
可見唐代地方行政區域原本也只有兩級:州府一級,縣一級。但是唐人和漢人一樣,也喜歡從中央往地方派上級官員。漢代只派了刺史,唐代派的就多了,其中最重要的是觀察使和節度使。觀察使和漢的刺史一樣,原本是中央派下來巡視地方的,結果巡迴變成常駐,成為名不正言不順的更高一級行政長官。節度使原本也是特派員,只不過觀察使管監察,節度使管軍事。結果也一樣,也成為名不正言不順的更高一級行政長官。中央監察官變成地方行政官已是不妥,軍區司令員變成地方行政官就更成問題。最後,節度使變成割據一方的“藩鎮”,唐王朝也就滅亡。
唐代觀察使監臨的區域叫“道”,宋代則叫“路”。宋代地方行政區域原本同樣只有兩級:州府一級,縣一級,但開國不久(宋太宗至道三年,即公元997年)就在府州上面加了一級,叫“路”,而且其行政長官居然是四個,南宋時簡稱為帥(安撫使,管軍事)、漕(轉運使,管財政)、憲(按察使,管司法)、倉(常平使,管救濟)。這就荒唐。唐代州縣,只要承奉一個上司(觀察使),宋代則要承奉四個,這地方官豈能好做?何況這四個大員,互不相屬,都直接對皇帝負責,你說這事情可怎麼辦?所以宋的地方行政,簡直一塌糊塗。
元代的荒唐,則是把“省”這個怪物製造出來了。省,原本是中央機關的官署名稱,比如中書省、門下省、尚書省,在唐代是相當於宰相府的。元承宋制,也以中書省為最高行政機關,樞密院為最高軍事機關,御史台為最高監察機關。不同的是,他們還要把這些機關派到地方上去。派到地方上的中書省叫“行中書省”,簡稱“行省”。派到地方上的樞密院叫“行樞密院”,簡稱“行院”。派到地方上的御史台叫“行御史台”,簡稱“行台”。可見所謂“行省”,就是“臨時的、不在首都的,或行動中的中書省”,就像“行宮”是“臨時的、不在首都的皇宮”一樣,怎麼會是地方行政區域名稱呢?
所以,到明洪武九年(公元1375年)朱元璋準備廢掉宰相之前,就先把地方上的“行中書省”廢了,改稱“承宣布政使司”,其長官則叫“承宣布政使”,簡稱“布政使”。使是官名,司是衙門,都不是區域名稱。可見現在叫做“省”的這個地方行政區域,其實是沒有正當名稱的。叫省叫司都不通,就像把市、縣叫做局、處於理不合一樣,要叫也該叫“承宣布政使區”。不過朝廷只設了衙門(承宣布政使司),沒有頒佈區號,世俗的稱呼難以改變,那就湊湊合合叫“省”吧!結果,真正的“省”(中書省)廢掉了(而且也被忘掉了),不是“省”的東西反倒變成了“省”。
省一級的衙門,明代是三個:承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司,簡稱藩司、臬司、都司,合稱“三司”。清代減去都指揮使司,變成“二司”。二司的長官布政使和按察使,俗稱藩台、臬台,同為省長。藩台管行政財政,臬台管司法監察。其實按察使稱台還湊合,因為御史稱台。布政使稱台就沒有道理了。然而清代不但藩司和臬司的長官稱台,他們派出去的下屬機構(分司)官員也稱台,叫“道台”。這倒不去管他,糟糕的是明清和漢唐宋元一樣,有了地方政權機構還不夠,還要往下面派機構和官員。漢代是郡縣之上加派刺史,結果變成州;唐代是州縣之上加派觀察使和節度使,結果變成道;宋代是府州之上加派帥、漕、憲、倉,結果變成路;元代則在道和路之上又加派行省、行院、行台,結果變成省。這樣到了明清,法理上的地方行政區域是三級:省一級,府一級,州縣一級。府在唐、宋、元三代,是“特別行政區”,其實是州,但在明清則是省之下、縣之上的一級正式行政區,相當於現在的地級市。州在明清則基本上不再領縣,其行政關係則或直屬於省(少數),或隸屬於府(多數),因此州縣應視為同級。
這樣原本也不錯,問題是明清又往省里派“特派員”。明代派出的是三個:總督、巡撫、巡按。設置之初,大體上是總督管軍事,巡撫管行政,巡按管監察。清代把巡按職責併入巡撫,只留下總督、巡撫兩個。但明代的總督、巡撫、巡按是臨時性的、非常設的,清代的總督和巡撫卻是常駐常任,這就等於是在省長(布政使、按察使)之上又加“超級省長”(巡撫),諸省之上又加“太上省長”(總督多管二三個省,只管一省的則不設巡撫)。省上有省,官上有官,越搞越複雜。
省長們也不含糊,也往下派“太上皇”,這就是分司分道。分司分道也有兩種:布政使派出的叫分守道,按察使派出的叫分巡道。這是明制,清代的道更複雜。這就在省與府之間又插進來一級。如果總督轄區(大區)算一級,省算一級,道算一級,府算一級,州縣算一級,就有五級了。結果如何呢?即如錢穆先生所言:“變成管官的官多,管民的官少”,而且管民的官(就是縣官和州官)不但少,地位還低,權力還小。州縣上面有知府,知府上面有道台,道台上面有布政使和按察使,布政使和按察使上面有巡撫,巡撫上面有總督,總督上面有中央。州縣被壓在最底層,奉承巴結一大堆上司還來不及,哪有時間精力功夫心思去親民?地方政治也就一塌糊塗。