10
1949年3月中共七屆二中全會後，毛澤東進一步把新民主主義的基本經濟政策概括為公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流。《中國人民政治協商會議共同綱領》採納中國共產黨的主張，規定：國家對各種經濟成分採取“調劑”的政策，使它們“在國營經濟領導之下，分工合作，各得其所，以促進整個社會經濟的發展”。“經濟建設的根本方針，是以公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流的政策，達到發展生產，繁榮經濟之目的”。這樣的經濟方針和政策，有利於發揮各種經濟成分的優勢，使中國社會經濟得到快速發展。
①《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1256頁。
②參見《朱德選集》，第226—227頁。
第三節新民主主義經濟的產生、發展和壯大中國新民主主義經濟經歷了產生、發展、壯大、全面勝利以及最後終結等幾個階段。為了與本書內容協調一致，這裏只對新中國成立之前新民主主義經濟發展進程及基本情況作一概要性的闡述。
土地問題，是中國民主革命的中心問題。變革封建半封建土地所有制，實現耕者有其田，是中國民主革命的一項基本任務。中國共產黨在民主革命的不同階段，根據革命所面臨的客觀形勢和主要任務的變化，採取符合革命鬥爭實際和要求的土地政策。土地革命戰爭時期沒收分配地主土地，抗日戰爭時期及抗戰勝利后一段時間實行減租減息，解放戰爭時期進行土地改革，這都是根據地實行新民主主義經濟政策的體現，並且是根據地經濟產生和發展壯大的基礎。但因本書另有專章論述土地問題，所以這裏有關改革土地制度的內容從略。
新民主主義經濟的產生從1927年7月大革命失敗和土地革命戰爭興起，到1937年初共產黨正式放棄沒收地主土地的政策，這一階段是中國新民主主義經濟產生的時期。這一時期革命根據地的經濟建設，是在敵人分割包圍的戰爭環境中進行的，內容主要包括：建立新型的財政金融，支援革命戰爭，保障革命軍隊和各級政府工作人員的供給；發展貿易，打破敵人的經濟封鎖；活躍物資交流；恢復和發展農業、工業生產，加強蘇區的物質基礎。革命根據地經濟，是一種包括國營經濟、合作社經濟和私人經濟多種成分的新型經濟，但主要是農業經濟，工業經濟很少。
1.農業。共產黨創立農村革命根據地之初，就很重視農業生產。沒收分配土地之後，農民的生產積極性有較大提高。但是，革命根據地處在落後的農村，耕作技術落後，而且處在敵人四面包圍之中，戰事頻繁，青壯年農民紛紛參軍參戰，農業勞動力不足，耕牛不足，嚴重製約了農業生產的發展。各根據地先後實行勞動互助的辦法，解決農業勞動力不足的問題。提倡耕牛互助，還利用沒收地主的耕牛和富農多餘的耕牛設立“公共犁牛站”或“牲畜農具經理處”等，以租借方式，解決農民耕牛不足的問題。
1931年秋到1934年10月，蘇區加強了對經濟建設的領導。農業生產互助合作運動，在1931年“一蘇大”之後廣泛開展起來，1934年1月“二蘇大”后，掀起又一個新高潮。如江西的興國縣，1934年2月有勞動互助社318個，社員15615人；到4月發展到1206個社，社員達22118人。犁牛合作社也有較大發展。互助合作組織，堅持階級原則（地主、富農、資本家不準加入），堅持自願互利原則，以生產資料私有製為基礎，進行分散經營，產品歸生產資料所有者個人所有。同時，蘇區黨和政府還採取了一些促進農業生產的具體措施。主要有開墾荒田荒地；興修農田水利；增施肥料，改良土壤，精耕細作；開辦農事試驗場、研究會，推廣先進技術。在工作方法上，廣泛發動群眾，發動農村婦女積极參加農業生產；組織生產競賽，表彰先進，開展“生產運動”；提倡各行各業支援農業；實行武裝保衛耕種收穫。
經過蘇區黨和政府的不懈努力和廣大農民群眾的辛勤勞動，蘇區農業生產得到發展。糧食產量1933年與1932年相比，中央蘇區增長了15％，閩浙贛蘇區增長了20％，湘贛蘇區增長了20％以上。1933年，川陝蘇區也“收成良好”，湘鄂贛蘇區糧食“收穫更加豐盛”。1934年，中央蘇區在敵人加緊“圍剿”和嚴重乾旱造成的農業生產極其困難的情況下，糧食生產仍比1933年增長10％左右。但是，由於第五次反“圍剿”的失利，中央紅軍被迫長征，使得中央蘇區農業“豐產”並未能“豐收”，大部分地區只收穫了早稻，糯稻和二季晚稻基本未來得及收穫，即便收穫了一些，也多被“還鄉團”搶去了。
2.工業。農村革命根據地幾乎沒有現代工業。根據地開創之初，為了戰爭的需要，興辦了一些小型軍需工業，主要是兵工廠、被服廠，有的根據地還建立了造紙廠、印刷廠和織布廠（只能織毛巾和襪子）。這些工廠屬於公辦“國營性質”，主要是供給紅軍。兵工廠僅能修理槍械和製造梭鏢、大刀、土槍之類的武器。
隨着蘇區的發展壯大，國民黨加緊了對蘇區的經濟封鎖和軍事“圍剿”，蘇區為生存計，開始重視民用工業、手工業的恢復和發展。許多根據地實行保護私人工商業的政策，根據地內本就不多的資本企業開始恢復生產。如贛西南的一些煤礦恢復了生產，閩西幾縣紙的生產已恢復到革命前的七成。有些蘇區，開始建立手工業生產合作社，以推動手工業生產的恢復和發展。同時，各蘇區軍需工業有了明顯發展。一些兵工廠已經可以製造彈藥、槍支，有的還能生產迫擊炮。
國營工業（屬蘇維埃政權所有由蘇區政府經營的工礦企業）方面，中央根據地主要有中央兵工廠、中央印刷廠、中央被服廠、中央鎢礦公司、中華樟腦廠、中華織布廠、中華造紙業公司、通訊材料廠、衛生材料廠、交通材料廠、糧秣廠、套鞋廠、造幣廠等。到1934年3月，國營工廠發展到32個，有工人2000多人。閩浙贛根據地除兵工廠外，民用工廠規模較大的有織襪廠、紡織廠、造紙廠，毛澤東在“二蘇大”報告中讚揚這些工廠“收到了成效”。川陝根據地經濟建設起步較晚，但國營工業發展快，建有兵工廠、被服廠、造幣廠、銅元廠、印刷廠、造紙廠、織布廠、化工廠、鐵廠、造船廠、碗廠、煤礦、鹽井、斗笠廠、彈花廠等。其他根據地也建有數量不等的各類國營工業。
蘇區國營工廠在“一蘇大”之前實行軍事供給制，政委決定一切廠務。
“一蘇大”之後逐步改革管理體制，1932年初，改供給製為工資制。1933年4月，中華蘇維埃臨時中央政府國民經濟部設立國家企業管理局，隨後紅軍總供給部設立軍事工業局，加強對國營民用工廠和軍工企業的領導。但是，由於制度不健全，國營工廠管理混亂，貪污浪費現象嚴重。年底，蘇區開展反貪污浪費和反官僚主義運動。1934年4月，臨時中央政府頒佈了《蘇維埃國有工廠管理條例》，中共中央組織局制定了《蘇維埃國家工廠支部工作條例》，確定國營工廠實行廠長負責制，並對管理、黨務、財務、獎勵等作出具體規定，大大改善了國營工廠的管理和經營。國營工廠廠際之間，部門、班組、工人之間，開展各種形式的生產競賽，提高了勞動生產率。
手工業生產合作社在“一蘇大”之後有較大發展，中央蘇區在1933年8月經濟建設會議之後更出現發展高潮。中央蘇區17縣1933年8月之前有手工業生產合作社76個，社員9276人，股金29351元，到1934年2月，發展到176個社，社員32761人，股金58552元。其他蘇區也有不同程度的發展。手工業生產合作社規模大小不一，涉及到民眾生產、生活的各個方面。手工業者組織起來之後，合作社內部實行民主管理，促進了蘇區手工業生產的恢復和發展。但是，蘇區政府頒行的有關條例規定的盈利積累留成比例過大，達50—70％，社員分紅比重小，不利於充分調動社員的生產積極性。在蘇區城鎮，有少量私營工商業，同時蘇區政府也把手工業作坊當作私營工業。蘇區政府對待私營工商業的政策，明顯帶有“左”的傾向。雖然也主張保護私營工商業並允許私營工商業的發展，但又執行過“左”的勞動政策。“一蘇大”通過的《經濟政策》和《勞動法》，即反映了這一特點。在這種政策之下，資本家（包括小業主）負擔不起工人的工資和福利待遇，又不允許解僱工人，維持經營無利可圖，常常虧本，而且擔心引來殺身之禍，因此紛紛歇業逃避。私營工商業不但沒有得到保護和發展，反而受到打擊和破壞。1933年上半年開始，張聞天、陳雲等對過“左”的勞動政策提出批評，指出必須“對資本家實行讓步”①，“使他們有利可圖”②，才能真正使私營工商業得到復蘇，以利於蘇區經濟發展。臨時中央政府1933年10月頒佈新勞動法，糾正“一蘇大”勞動法的一些“左”傾錯誤。但這時私營工業幾乎已經絕跡，實在無從恢複發展了。
蘇區工業因國營工業和手工業生產合作社的發展而得到恢複發展，這對蘇區緩解工業品奇缺，提供起碼的軍需民用工業品（主要是手工業產品）起了積極作用。尤其在發動群眾煮鹽解決民用食鹽方面，取得了重大成績。3.商業貿易。除了恢複發展生產之外，商業貿易是打破敵人經濟封鎖的重要途徑。井岡山根據地率先採取保護私營商業，利用、改造、建立農村商品交換場所——墟場，設立公營商店和公賣處，開展對白區的貿易，促進商①洛甫：《蘇維埃政權下的階級鬥爭》、《五一節與勞動法執行的檢閱》，《鬥爭》第14期、10期，1933年6月5日、5月1日。
②洛甫：《蘇維埃政權下的階級鬥爭》、《五一節與勞動法執行的檢閱》，《鬥爭》第14期、10期，1933年6月5日、5月1日。
業貿易活動。后各根據地也都相繼採取措施，開展商業貿易活動，以緩解蘇區工業品奇缺、工農產品剪刀差加大的困難局面。主要措施有：組織消費合作社、成立糧食調劑局、開展對白區的貿易、保護和鼓勵私營商業。
“對外貿易”方面，蘇區建有負責對外貿易的機構。臨時中央政府1933年4月設立對外貿易局，管理“赤”“白”區貿易。蘇區與白區接壤地區設有採辦處，負責從白區採購物資。這類機構屬於國營商業性質，其他國營商業機構也兼做進出口貿易業務。同時，鼓勵蘇區商人、合作社組織及廣大群眾到白區或在邊沿地區與白區商人做生意，而且允許並保護白區商人到蘇區做買賣。蘇區實行的是有條件的進出口貿易自由，即保證進出口貿易自由和進行監督管理相結合的政策。重要物資（如糧食）和現金的出口實行控制，“過剩”物品的出口和急需物品的進口免稅，一般物品進出口按蘇區規定的稅則一次性納稅，離開蘇區到白區經商者頒發出境護照。
蘇區的國營商業，除專營進出口貿易業務的採辦處等機構外，還有公賣處，公營的商店、藥店、飯店、糧食調劑局及商業公司。在中央蘇區，糧食調劑局遍設機構，中央設總局，省設局，縣設分局，區和重要墟場設支局，任務是通過購、銷、調、存糧食，打擊奸商，平抑糧價，保證軍需民食，並有計劃地組織出口，以換回蘇區急需物品。這方面工作成績顯著，如1933年春荒季節，總局售糧價格比市價低60％，分局售糧價格比市價低30％。秋季購糧價格又有相當提高，避免了“穀賤傷農”。國營的中央鎢砂公司，組織鎢砂生產的同時，並收購鎢砂，組織鎢砂的出口貿易。中華商業公司建立於1934年1月，屬公私合營性質，採購各種貨物，供應蘇區市場。其他蘇區也有一些國營商業，但國營商業在蘇區商業中仍不佔優勢。
蘇區合作社商業，主要是消費合作社和糧食合作社，在“一蘇大”之後有較快發展。消費合作社，政府免征所得稅，享有貸款和承售沒收財產的優先權，在運輸經營方面政府給予幫助和保護。消費合作社以合理的價格向農民銷售工業品和收購農副產品，社員可以優先、廉價購買商品。糧食合作社實際是群眾集資興辦的糧食調劑局，調劑辦法與公營調劑局相似。中央蘇區1934年2月有消費合作社1140個，社員295993人，股金322525元；糧食合作社1071個，社員243904人，股金242097元。臨時中央政府和閩、贛兩省及17個縣建有消費合作總社。營業情況也不斷發展，如興國縣1934年頭兩個月消費合作社營業額達12.2萬元。
蘇區私營商業和私營工業情況相同，儘管蘇區政府規定“保證商業自由”，保護私營工商業，但過“左”的勞動政策及“左”傾錯誤的沒收、稅收政策，打擊和破壞了私營商業。從1932年開始，在私營商業中的“左”傾錯誤政策有所糾正，但蘇區內私營商業已所剩無幾，只有小商小販經營的私營商業得到一定的恢復和發展。
4.財政金融。土地革命初期，根據地的財政來源，主要取之於敵人，一是戰爭繳獲，二是打土豪籌款。同時也開始徵收商業稅、土地稅，還有紅軍公田收入、群眾捐獻及公營工商業的收入。財政支出主要用於紅軍的供給，少量用於蘇維埃政府的費用支出。
隨着紅軍的發展和根據地的擴大，蘇區財政支出增加。為廣開財源，保障日益發展的革命戰爭的供給，“一蘇大”之後蘇區採取了以下措施：第一，整理稅收。臨時中央政府頒佈《中華蘇維埃共和國暫行稅則》，規定常規稅收為商業稅、農業稅、工業稅，並規定了各種稅的稅率。第二，繼續打土豪籌款。1932年6月蘇區中央局曾決定主力紅軍集中用於決戰，攻奪中心城市，廢止分散籌款辦法，只有地方部隊和游擊隊到白區和在新發展區域打土豪籌款。但由於單靠地方游擊隊籌款困難，蘇區群眾負擔能力有限，1933年1月又恢復了主力紅軍籌款的任務。第三，強制性地向地主罰款、富農捐款。如瑞金縣，1933年1月之後5個月中，地主罰款26000元，富農捐款18000元，兩項合計占該縣1932年全年農業稅收10萬元的44％。第四，大力發展國營工商業，以增加收入。第五，發行公債。中央蘇區1932年6月、10月先後發行兩次戰爭公債，分別為60萬元和120萬元；1933年8月開始發行建設公債350多萬元，到1934年3月完成推銷任務。第六，向群眾借糧並動員捐獻。中央蘇區1933年3月、1934年6月和7月，先後向群眾借谷20萬擔、10萬擔和60萬擔。並發動群眾捐獻和退還公債票、借谷票活動，1933年4—9月，贛南、閩西、湘贛、閩浙贛等蘇區群眾捐獻150多萬元，退還第二期戰爭公債票90多萬元。中央蘇區第五次反“圍剿”戰爭期間，還進行了三次大規模的收集糧食運動，以多種形式共收集糧食174萬多擔。
在採取以上措施增加財政收入的同時，蘇區政府還大張旗鼓地開展節約運動，到第五次反“圍剿”期間，節約開支達到了最大限度。
為了加強財政的統一管理，臨時中央政府1931年11月27日設立財政部，以鄧子恢為部長。12月頒發《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》，規定統一管理一切稅收和一切財政收支，並建立預決算制度，統一帳簿和記帳單位。此後還建立了國庫制度、會計制度、審計制度。當時中央把一切收支統管起來，統得過多過死，會計制度規定得也十分繁瑣，過於強調“正規化”，這些與戰爭環境並不相適宜。
革命根據地創立之後，就着手建立新的金融機構。閩西上杭縣蛟洋區農會於1927年冬率先成立農民銀行，海陸豐根據地1928年2月建立勞動銀行，湘南耒陽縣工農兵政府1928年春率先發行紙幣“勞動券”，井岡山根據地創立了造幣廠，鑄造“工字銀元”。1929年後，各根據地的銀行相繼創建，主要有：東固平民銀行（1929年8月）、贛西南銀行（1930年上半年）、閩西工農銀行（1930年9月）、江西省工農銀行（1930年11月）、鄂西農民銀行（1930年11月）、鄂豫皖特區蘇維埃銀行（1931年5月）、贛東北特區貧民銀行（1930年10月）。有些根據地還普遍發展信用合作社，招股募集資本金，開展貸款業務，有的併發行紙幣。蘇區銀行建立后，禁止舊的金融機構和信用合作社發行貨幣，由銀行壟斷各所在根據地的貨幣發行。1930年下半年和1931年，幾家主要銀行紙幣發行量如下：贛西南銀行2萬元，閩西工農銀行3萬元，江西省工農銀行100萬元，鄂西農民銀行50萬元，鄂豫皖特區蘇維埃銀行6萬元（只限一元票，一元以下紙幣不在內），贛東北特區貧民銀行1萬元。為維護紙幣信用，蘇區銀行採取了一系列措施，主要有：以一定數量的黃金、白銀作準儲備基金，廣泛宣傳蘇區銀行紙幣，紙幣可隨時兌換現金，打擊擾亂金融的破壞活動，有些蘇區允許以紙幣納稅。發行紙幣的同時，蘇區還鑄造發行銀元。對待舊有紙幣，有些根據地曾把舊紙幣加蓋革命政府印章繼續流通，待蘇區銀行發行紙幣后，再禁止舊紙幣流通，並用新幣兌換舊幣以到白區購買物資。個別蘇區允許舊幣折價使用。蘇區銀行也辦理少量儲蓄、信貸業務。蘇區限制現金出口，“邊貿”鼓勵以貨易貨。
1932年初，中華蘇維埃共和國建立國家銀行，各省相繼成立分行。銀行資金一部分由蘇維埃政府撥款，一部分從群眾中招股集資，因此具有公私合營性質。銀行實行民主管理，定期向股東報告工作，接受股東監督，並按股分紅。1932年7月，中華蘇維埃共和國國家銀行發行紙幣，在中央蘇區內流通，在此之前發行的紙幣或立即收回，或陸續收回，停止使用。中央蘇區之外的蘇區，大都以“中華蘇維埃共和國國家銀行××省分行”的名義發行紙幣（川陝蘇區例外，仍以省蘇工農銀行名義發行紙幣）。國家銀行發行紙幣之初，系根據擁有的基金決定發行量，保證紙幣隨時兌現，因此幣值穩定。後來，尤其第五次反“圍剿”期間，單純以財政需要定發行量，紙幣越發越多，而且地區越來越狹小，紙幣無法兌現，信用幾乎完全喪失。
國家銀行及其分支行，按臨時中央政府《國庫暫行條例》規定，自1933年1月1日開始，正式代理國庫總金庫及其分支金庫。還積極開展存放款等多種形式的信貸業務。蘇區政府還大力扶持信用合作社的發展，發揮信用合作社的作用，讓信用合作社放手開展存款、放款、貼現、代理公債票發行還本等業務，以使其成為蘇區銀行的有力助手。
紅軍長徵到達陝北后，中國共產黨加快了由土地革命向建立抗日民族統一戰線的策略路線的轉變，經濟政策也隨之發生變化。在工商業政策方面，實行真正的貿易自由和投資開放政策。取消一切捐稅，並在現金管理和銀行貸款方面給予私人工商業以支持。財政金融政策，也作了相應改變。財政來源有三，即戰爭繳獲的資財和沒收漢奸賣國賊及地主的財產；愛國民眾的捐助；國營企業的收入。對漢奸，實行沒收全部財產的辦法。對地主，主力紅軍到達陝北之初仍採用打土豪籌款的辦法，後來逐漸改為募捐抗日基金和糧食的辦法。對富農和工商業資本家，禁止沒收、徵發和罰款，免除稅收，只收募捐一項。對廣大群眾，完全免除稅收，只收完全自願情況下的愛國捐助，實行借糧、買糧。財政支出，主要用於紅軍和蘇維埃政府的供給，積累抗日基金；抽出一部分用於根據地各項建設事業和救濟貧苦群眾。金融方面，中央紅軍到達陝北后，1935年11月便設立中華蘇維埃共和國國家銀行西北分行，原陝北蘇區陝甘晉銀行併入西北銀行。西北銀行發行紙幣，代理中央金庫，進行現金管理，開展貨幣鬥爭，辦理存貸款業務。允許民間借貸，實行減息又交息的政策。1937年1月，陝甘寧邊區統一使用南京國民政府發行的法幣，西北銀行停止發行紙幣，並開始回收“蘇票”。
政策的轉變，帶來陝甘寧邊區經濟的恢復和發展，同時也為抗戰時期實行新的經濟政策作了積極探索，積累了寶貴經驗。
新民主主義經濟的發展抗日戰爭時期，中國共產黨已經走向成熟，對中國國情有了正確和較為深刻的認識，革命理論提高到一個嶄新水平。抗日民主根據地發展到19塊。一些抗日民主根據地尤其陝甘寧邊區，有了相對穩定的環境。在抗日民族統一戰線旗幟下，抗日民主根據地軍民同仇敵愾，同心同德，為戰勝日本帝國主義和建設好根據地而努力奮鬥。所有這些，為新民主主義經濟的發展創造了條件。同時，日軍對抗日民主根據地的瘋狂“掃蕩”和慘無人道的“三光政策”以及國民黨的經濟封鎖，嚴重威脅了抗日民主根據地的生存。解放區要想生存下來，要想鞏固和發展，不僅需要開展英勇頑強的軍事鬥爭，還需要加強各項經濟建設。正是在這種客觀上既需要又具備了條件、主觀上極盡努力的情況下，新民主主義經濟有了長足的發展。
1.大生產運動。抗日民主根據地地處窮鄉僻壤，經濟基礎本來就極為落後。抗日戰爭相持階段到來之後，尤其1941年和1942年，日軍對敵後抗日民主根據地實行殘酷“掃蕩”，並在“掃蕩”中實行慘絕人寰的殺光、燒光、搶光政策。國民黨當局停發八路軍、新四軍經費，並不斷地製造反共“磨擦”事件，還包圍封鎖陝甘寧邊區，對一些與國統區有接壤的根據地，也實行封鎖政策。再加上華北地區連年自然災害，抗日民主根據地經濟極其困難。解放區軍民要想不被餓死，必須大力開展經濟鬥爭和經濟建設，努力進行生產自救。
中國共產黨和抗日民主根據地政府，以“發展經濟，保障供給”為總方針，採取一系列有力措施，發展生產。在生產和供給方面採取“統一領導，分散經營”的方針；在調整公私關係方面實行“公私兼顧”，“軍民兼顧”，使公營經濟和民營經濟都有所發展；在調整階級關係方面實行減租減息，調動農民生產積極性；在充分利用人力方面把黨政軍民方方面面的勞動力都動員起來、組織起來，大張旗鼓地開展大生產運動。
解放區大生產運動，是動員部隊、機關、學校及全體老百姓，開展以農業為主包括工業、手工業、運輸業、畜牧業、商業在內的各行各業的生產運動。邊區部隊、機關、學校通過開荒種地，紡紗織布，飼養豬羊，自造日用必需品，用自己動手的辦法，達到生活自給或大部、部分自給。邊區人民群眾，組織各種變工隊、扎工隊、互助組、合作社，積極投入大生產運動，增加產量，支援抗戰。陝甘寧邊區的大生產運動開展最早，成績也最為顯著。從1939年開始，經過幾年努力，糧食生產達到自給有餘，棉花產量滿足了23需求，工業品大部可以自給。邊區軍民依靠“自己動手”，實現了“豐衣足食”。大生產運動中，中共中央領導人毛澤東、周恩來、朱德、任弼時等都曾親自參加生產勞動，湧現出八路軍三五九旅南泥灣開荒，變荒涼之地為“陝北江南”等許許多多先進典型。其他各解放區的大生產運動，在1943、1944、1945年形成高潮。大生產運動直接推動了解放區各項經濟事業的發展，使解放區渡過了極端嚴重的經濟困難時期。
2.農業。抗日戰爭時期，解放區廣泛開展了減租減息運動。減租減息的開展和大生產運動的發動，調動了廣大農民群眾的生產熱情。抗日民主政府還把開展勞動互助作為推動生產運動的重要措施。1943年後，解放區興起勞動互助熱潮，1944、1945年間，解放區組織起來的勞動力，平均約佔全體勞動力的20％左右。勞動互助有利於調動人力、物力。此外，各解放區還採取了開墾荒地、興修水利、各行各業支援農業、政府扶助農業（尤其注重發放農業貸款）等有力措施，軍隊、機關、學校也直接投入到農業生產中來。所有這些，有力地推動了解放區農業經濟的發展。
農業經濟的發展，表現在：第一，耕地面積擴大。如陝甘寧邊區，抗戰前耕地面積843萬多畝，1944年14萬畝，1946年達00萬畝。晉察冀邊區抗戰期間擴大耕地182萬多畝。第二，糧食產量大大增加。陝甘寧邊區糧食產量逐年增長，1936年103萬石，1937年110萬石，1938年130萬石，1939年175萬石，1943年184萬石，1944年以後每年都在200萬石以上。其他解放區糧食產量也有不同程度的增加，就連晉冀魯豫邊區太行一分區這個原本“半年糠菜半年糧”的地區，年人均收入折米1942年2.21石，1943年2.9石，1944年3.37石，到1946年大部分人家做到“耕三餘一”了。第三，擴大棉花種植面積，棉花自給率提高。陝甘寧邊區抗戰前已停止植棉，邊區政府大力提倡植棉，1944年植棉31.5萬餘畝，1945年植棉35萬畝，棉花自給率1943年達50％，1944年達23。晉冀魯豫邊區1946年植棉850萬畝，棉花產量達12500萬公斤，保證了全區棉、布自給。第四，畜牧業生產有了較大發展。陝甘寧邊區抗戰前有牛驢10萬餘頭，羊40至50萬隻，到1945年牛驢達40多萬頭，羊近200萬隻。晉察冀邊區抗戰後期除了牛驢馬羊存欄頭（匹、只）數有較大增長外，大部分地區做到“一人一雞，一家一豬”。第五，林業也有所發展。如晉察冀邊區阜平縣1941年造果木林900畝，防水林1350畝，木材林225畝。新樂縣1940年人均植樹10株以上。第六，農民收入不斷增加。以陝甘寧邊區清澗幸家溝村的調查為例，全村26戶，1941年收穫的糧食除去消費和負擔外盈餘42.5石，1943年盈餘81.8石，戶均3石多。
3.工業。解放區發展工業生產的主要措施有：注重發展公營企業；獎勵私人企業，調節勞資關係；稅收上對工業品給予優惠，實行減稅或免稅；貿易上對工業生產進行扶助，公營貿易部門供應工業原料，收購推銷工業產品；獎勵生產技術革新，優待生產技術人員；大力鼓勵發展民間手工業。通過這些措施，使抗日民主根據地的工業生產從無到有，由小到大，逐漸發展起來。
陝甘寧邊區工業生產的發展，成績最為顯著。1938年以前，邊區僅有一些小手工作坊和鹽池、炭窯等和幾個小規模公營軍需、印刷工廠，全部職工只有270人左右，連家庭紡織業也極其少有，日用消費品幾乎全靠輸入。1938年開始抓工業生產，出現興辦公營企業的熱潮。1941年有公營工廠97個，職工7000人左右，經過整頓后鞏固下來的工廠62個，1943年又發展到82個。公營工業除軍事工業外，以輕工業為主，主要是棉毛紡織、造紙、麵粉、陶瓷、化學、機械修造、石油等工業。邊區政府還提倡扶持發展合作社工業，到1945年7月，各種工業、手工業合作社發展到253個，社員2920人，股金45000萬元，月產值達43750萬元。由於切實執行保護私人工商業政策，私人資本主義工業有較大發展，如私營紡織廠，1943年有50家，產布12000大匹。私營手工作坊656家，工人2047人。邊區政府還大力推動家庭手工業尤其是家庭紡織業的發展，從械具、資金、技術、供銷等各方面給予幫助和扶持，1942年全區有紡婦75000人，紡車68000架，織工13000人，織機12000架，紡紗417852公斤，織布63334大匹，占邊區棉布總產量的半數以上。到1945年7月，已有紡婦15萬人以上，織婦四五萬人，織機二三萬架。由於各種形式的工業和手工業的發展，對邊區保障供給和打破敵人經濟封鎖起了巨大作用。1944年，布匹已能自給全邊區需要的三分之一以上，紙張自給一半，石油、肥皂自給有餘，火柴全部自給，工農業生產所需工具大部分已能自造。
其他敵後抗日民主根據地工業、手工業生產也取得很大進展。晉察冀邊區，1944年軍事工業月產捷克式馬步槍100支，擲彈筒65個，槍榴彈筒223個，快槍220支，各類炸藥1000多公斤，手榴彈1萬枚，自造復裝子彈8萬多發。農村手工紡織生產普遍開展，其中冀中地區1945年有織機近9萬架，年產布907萬多匹，除本地區自給外，外銷457萬匹。晉冀魯豫邊區手工紡織業組織生產合作成績突出，如冀南區，1941年婦女土布生產合作社發展到3600多個。全邊區制油、熬鹽、紡織等業發展最快，產品除自給外，還行銷外地。文具、紙張、肥皂等也能自給。山東解放區1945年春統計，有紡車50萬架，織機8萬架，平均每30人一架紡車，200人一張織機。1944年生產土布140萬大匹，1945年生產土布180多萬大匹。大部分地區紡織品全部自給。晉綏邊區1940年生產土布900匹，1942年17550匹，1943年22000匹，1945年達54600匹；1945年年產生鐵123.2萬公斤，熟鐵12.5萬公斤。4.商業。解放區對內實行貿易自由，在發展公營商業和合作社商業的同時，保護正當的私營商業；對外實行管制貿易，在政府貿易部門的統一領導和管理下，用稅收和行政手段對出入口貨物加以控制，禁止奢侈品，非必需品的輸入與內部必需品的輸出，獎勵必需品的輸入與內部多餘物品的輸出。公營商業有較大發展。如陝甘寧邊區，到1945年，邊區貿易公司下設南昌公司、鹽業公司、土產公司及光華商店、隴東聯合商店等許多公司和較大的商店，其中南昌公司有12個分公司、鹽業公司有123個騾馬店，土產公司資本額達21億元，職工300多人。延安光華商店1941年資本額達0萬元，營業總額893萬多元，盈利114萬多元。此外機關、部隊還開設許多公營商店，延安1942年有公營商店42家，1944年發展到67家。再如晉察冀北嶽區，1942年有公營商店24家，資本額193萬多元。
合作社商業發展很快。以陝甘寧邊區為例，從1937年到1941年，消費合作社由130個增加到155個，社員由57817人增加到140218人，股金由55525元增加到693071元，銷貨額由261189元增加到600.8萬元，紅利由4800元增加到102萬元，公積金由3500元增加到17.3萬元。1942年後糾正政府“包辦”合作事業的弊病，興辦合作社，實行“民辦公助”的方針，合作社商業有了更大的發展，1944年全邊區共有消費合作社3699個。解放區私營商業也獲得一定發展，如延安，私營商店1938年90家，1939年149家，1940年320家，1943年473家。此外還有集市貿易的發展。
對外貿易既着眼於解放區軍民必須物資的禁出和吸入，又注意爭取出入口平衡，以公營貿易部門及政府對外貿易機關為龍頭和控管機構，協調各種形式的商貿部門和個人，有組織、有領導、有控制、有管理地開展進出口貿易。陝甘寧邊區，貿易公司每年組織30萬馱左右的食鹽外銷，還外銷大量的土產如皮毛、清油、藥材等，換回必需品，逐步改變了貿易入超的局面，1944年出入口貿易已接近平衡。
5.財政。解放區實行合理負擔的稅收政策，採取量出為入和量入為出相結合的辦法，盡量做到取之合理，用之得當，開源節流並重。抗日民主根據地廢除了各種苛捐雜稅，建立新稅制。農業稅以徵收糧食為主，多數地區稱作“救國公糧”，以土地產量累進徵稅，並規定了免征點。有的地區徵收救國公糧的同時，保留了田賦制度，按佔有土地的面積加征土地稅，如陝甘寧、晉察冀、山東根據地。除農業稅外，還徵收出入口貨物稅、煙酒稅、工商業營業稅等。
1941、1942年，晉察冀和晉冀魯豫邊區先後頒佈實施了“統一累進稅條例”。1943年，陝甘寧邊區擬定了“農業統一累進稅試行條例”，並在部分地區試行。其他邊區也先後改進稅制，實行與統一累進稅相一致的稅法。農業統一累進稅徵收土地財產稅與農業收入稅，採用累進稅制，規定有免征點和最高累進率。新開墾的荒地一定年限內免征財產稅，難民墾荒免征一定年限的收入稅。晉察冀等邊區實行的“統一累進稅條例”包括工商業稅。未公開頒佈“條例”的解放區徵收工商業稅也採用累進稅制。解放區的工商業稅，稅率一般較低，佔總收入的1％至5％。而且以獎勵生產為原則，對工業投資、水利投資、合作社股金等只徵收益稅，不征財產稅，對一些急需發展的工業免稅；家庭副業免稅；工業稅低於商業稅。進出口貿易稅更以保護邊區生產為原則，急需物資的進口和“多餘”物資的出口或免稅或低稅，提高限控物資的進出口稅率，用以調控進出口貨物貿易。如陝甘寧邊區，自己還不能煉鐵時，鐵的進口免稅，1944年可以煉鐵以後，為保護煉鐵業，立即將鐵的進口稅率提高到50％。
抗日民主根據地財政支出強調“用之得當”，將財政收入的絕大部分用之於抗日軍費和邊區事業。如晉察冀邊區，財政支出中軍費佔80％，政費只佔20％。陝甘寧邊區財政開支中，“保衛邊區的軍費佔第一位，培養革命幹部的教育費佔第二位，至於行政費則盡量縮減。另外，還儘可能地投資於經濟建設。1940年經濟建設中，邊區政府投資達200萬元，1941年達400萬元之多”①6.金融。解放區建立金融機構，積極開展對敵貨幣鬥爭，發行並鞏固邊區貨幣。解放區先後設立（或改租）的銀行主要有：陝甘寧邊區銀行、晉察冀邊區銀行、晉冀魯豫的冀南銀行、山東解放區的北海銀行、晉綏邊區的西北農民銀行、蘇北的江淮銀行、淮北的淮北銀行、淮海區的淮海銀行、皖中的大江銀行、淮南的淮南銀行、鹽阜區的鹽阜銀行、新四軍設立的華中銀行、鄂豫皖邊區建設銀行、浙東的浙東銀行等。邊區銀行的主要任務是支持抗日戰爭的需要（財政貸款軍政費透支）和扶持發展生產，隨着抗日戰爭的進展，後者的比重日漸增大。如陝甘寧邊區銀行，1941年至1945年間財政借款156738萬元，經由建設所和邊區銀行發放的農業貸款，1942年是366萬元，1943年增至2780萬元，1944年1億元，1945年5.99億元①。冀南銀行六分行1942年共發放工農業生產貸款56萬元左右。邊區銀行還代理國庫辦理公債發行，如陝甘寧邊區，1941年發行救國公債500萬元，經過邊區銀行的努力，實銷公債618萬元。
解放區銀行另一項基本任務是發行貨幣。陝甘寧邊區在抗戰爆發后，經國共兩黨協議，由邊區政府收回原來曾在邊區內流通的蘇維埃貨幣，法幣成為流通主幣。因輔幣缺乏，1938年6月邊區銀行以公營延安光華商店名義發行元以下輔幣，稱做“光華商店代價券”，與法幣同時流通。當時發行代價券不過10萬元，到1940年2月共發行403萬多元。1941年1月“皖南事變”后不久，陝甘寧邊區政府於1月30日頒令禁止法幣流通，旋即授權邊區銀行發行銀行券（即邊幣），用之收回光華代價券和法幣，規定邊區境內一律流通邊幣。因需要向外購買物資，經審批仍可到銀行兌換法幣，因此實際上法幣在一些地方仍然流通。經過邊區政府和邊區銀行的不懈努力，邊幣信用不斷提高。1943年6月，邊區銀行公佈《管理外匯辦法》，把法幣當作“外匯”，由貨幣交換所進行管理和兌換，加之法幣的不斷貶值，邊幣幣值相對①林伯渠：《陝甘寧邊區政府工作報告》（1939年至1941年）。
①《陝甘寧邊區參議會文獻彙輯》，第285頁。
比較穩定，流通範圍日漸擴大。
日軍對我國大舉進攻過程中，在發行使用軍用票的同時，又扶植偽政權，發行偽幣。其中流通範圍廣，影響較大的是偽中國聯合準備銀行發行的偽“聯銀券”和偽中央儲備銀行發行的偽“中儲券”。前者在華北地區流通，後者在長江流域流通。各敵後抗日民主根據地堅決開展抵制偽幣的鬥爭。一般在根據地中心區域，採用行政手段嚴禁偽幣的流通，在邊沿區和游擊區則從實際出發，一段時間內允許小額偽券流通，但嚴禁內流，並限期肅清。此外還使用一些經濟辦法與偽幣進行鬥爭，如一些邊區一定時期內把偽幣視為“外匯”，加以管理和利用，即掌握匯價，組織出口擴大偽幣來源，然後用偽幣進口必需物資，並設置“外匯”交易所，禁止偽幣的黑市交易。加強市場管理，防止偽幣的暗中使用。有的地方一定時期內允許邊沿區和游擊區群眾納稅時繳納部分偽幣，但實行偽幣貶值的辦法。通過鬥爭，偽幣基本被排除，邊區貨幣實現獨立與統一。
解放區的信用合作事業也很活躍。信用合作社採取入股和存款相結合的辦法，組織農村閑散資金，方便農民借款，幫助政府發放生產貸款，為活躍農村金融起了積極作用。
新民主主義經濟的壯大及其在全國範圍內的確立解放戰爭時期，中國共產黨為了奪取人民革命的最後勝利，在解放區領導開展了土地改革，並加強了經濟建設工作，新民主主義經濟不斷發展壯大起來。隨着解放戰爭的勝利進程，新民主主義經濟區域不斷擴展，最終在全國範圍內確立。
1.農業生產的發展。通過土地改革的進行，使農村生產關係發生根本性的變化。地主作為一個階級在經濟上被消滅了，富農多餘的土地被徵收了，但地主、富農也分得一份土地。土改中大都採取“中間不動兩頭扯平”的辦法平分土地，有些地區中農佔有土地數量稍多一些，有些地區貧僱農佔有土地數量稍多一些，但各階級佔有土地的數量總的看相差不多。據陝甘寧陳東分區25個鄉的調查，土改後人均佔地數量，地主和舊式富農為7.23垧，新式富農8.2垧，中農7.25垧，貧農7.6垧，僱農9.77垧。山東諸城縣安家鐵溝村，土改后原富農佔地3.23（市）畝，中農佔地3.31（市）畝，貧農佔地3.03（市）畝。土改后完全無房無地的農民絕跡，中農戶由過去的20％增加到70％至80％左右，貧農戶一般佔20％左右，多者也不超過30％。據山西武鄉縣6個村的調查，中農戶佔86％，人口佔88.7％，土地佔88.7％。經過土改，削除了封建剝削，解放了農業生產力，促進了農業生產的發展。
解放區進行土地改革的同時，大力推動農業生產互助合作運動。1946年，陝甘寧邊區組織起來的勞動力佔總勞動力的62％，晉冀魯豫太行區佔78％。晉察冀邊區1948年大部分地區完成土改，據冀中18個縣的統計，建有互助組35000個，到1949年發展到75000個。東北解放區的吉林省，1947年底85％以上的勞動力參加了互助組。互助合作組織的質量也有所提高，如太行區，模範互助組1946年從1944年的25％增加到58％，落後互助組則從47％降到14％。有些地區還出現類似農業合作社的組織，長期合作生產，實行分紅制，土地、耕畜、勞力等參加分紅。
經過土地改革和農業生產互助合作運動，農業生產有了顯著的發展。如解放較早的東北解放區，耕地面積1947年擴大了800萬垧，1948年又擴大了78萬垧；糧食產量1947年600萬噸，1949年增加到1400萬噸。①2.工商業的發展。抗戰勝利后，解放區已擁有一些中等城市和工礦區。
人民解放軍展開戰略反攻之後，解放區迅速擴大，許多工商業大城市獲得了解放。共產黨制定並貫徹執行三大經濟綱領，積極進行城市建設工作，努力恢復和發展城市工商業。
解放區政府對轄區內原來屬於國民黨政府和官僚資產階級的工廠、銀行、鐵路、礦山、商店及其他企業，進行了有準備有步驟的沒收工作。在不影響生產經營的情況下，有秩序地組織接管。到1949年底，人民政府共沒收接管國民黨國家壟斷資本和私人官僚資本企業2858家。與此同時，共產黨廢除了過去的一切賣國條約，統制對外貿易，改革了海關制度。對外商在華企業沒有實行沒收（日偽和德意法西斯國家在華企業一律沒收），允許其在服從人民政府法令的條件下繼續經營，但特權被廢除后，它們再無法獲得超額利潤，經營空間也相對縮小，難以為繼，紛紛歇業或轉售，抵押給人民政府。沒收官僚資本和廢除帝國主義在華特權，摧毀了國民黨反動政權和帝國主義在華統治的經濟基礎，人民政府掌握了國家經濟命脈，建立了相對強大的國營經濟。1949年，全國國營工業企業固定資產佔全部工業企業固定資產的80.7％。
由於沒收官僚資本的工作是有準備、有步驟、有組織、有秩序進行的，人民政府接管之後又對企業進行了初步改革，並採取一些恢復生產的措施，因此，這些企業的生產很快得到恢復和發展。如天津市，解放時人民政府接收工廠69個，資金和原料都嚴重缺乏，經人民政府多方努力，僅半個月便先後復工生產。產品質量和勞動生產率都有不同程度的提高，許多產品產量，1949年比解放前增加幾倍，以解放前最高月產量為100，1949年11月，鋼錠產量為404.6，錳鐵為703.5，印刷品為590，布為265.2，再製鹽為373。中紡公司次布率由8.48％降低到4.87％，每件紗用棉量由207.5公斤減至200公斤。在交通方面，到1949年6月底，解放區內修復通車的鐵路達5446公里。
保護民族工商業，是三大經濟綱領之一。解放區除軍火工業、貨幣金融①孫健：《中國經濟史—近代部分》，人民大學出版社1989年版，第759頁。等一些事業由政府專營外，其餘事業允許私人經營，鼓勵扶助私人工商業發展生產。在價格、稅收政策方面，照顧私營廠商利益。在工資政策方面，貫徹“勞資兩利”的原則。政府大力修復鐵路、公路、水運，恢復交通運輸，保護商旅安全。隨着解放戰爭的勝利進程，解放區擴大且連成片，帝國主義侵略勢力被趕跑了，封建制度被廢除了，並取消了各種苛捐雜稅，統一的國內市場逐步形成。農民翻身解放分得土地，購買力增加。所有這些條件和因素，都為民族工商業的恢複發展創造了機遇。石家莊1947年11月解放時私營工業和手工業700多家，私營商業1500多家，1948年分別發展到1700多家和2100多家。北京1949年工業開業戶數比1948年增長60％。天津解放后僅兩個月，90％以上的私營工廠開工生產，1949年底私營工廠、作坊達100餘家，職工79882人，比剛解放時分別增加29％和19％。哈爾濱1948年2月登記的12092家工業企業中，一年中盈利者佔62％，收支持平者佔30％，虧損者只佔7.5％；登記的9276家商業企業中，盈利者佔74％，收支持平者佔19％，虧損者佔7％。
同時，解放區政府通過控制原料、商品貨源和市場以及利用行政管理等手段，限制私人資本主義工商業的不利或有害於國計民生的經營活動。如壓低商業利潤，提高工業利潤；減少迷信品、奢侈品的生產；取締煙館業等。還依靠國營工商業，利用經濟手段，打擊投機活動，穩定市場。
3.財政金融的統一。解放戰爭時期，解放區財政仍然遵循“發展生產，保障供給，集中領導，分散經營，軍民兼顧，公私兼顧，生產和節約並重等項原則”①。農業稅占解放區財政收入的絕大部分。老解放區相繼進行了土地改革，土地大體上已經平分，華北、西北等解放區把農業統一累進稅制改為“比例稅制”，按標準畝數（如華北人民政府規定年產量10市斗為一標準畝）徵收定量農業稅。同時保留了統一累進稅制規定的諸如按常年產量計稅、實行一定的免征點和各種優待減免辦法等。此外，還徵收各種工商業稅，如出入口貨物稅、酒稅、煙草稅、交易稅、工商業營業稅及所得稅等。但這類稅收所佔比重較小，陝甘寧、晉察冀、晉冀魯豫、晉綏等解放區，一般只佔總收入的1％至5％，山東、蘇皖、華南等解放區則稍高一些。隨着大城市的解放，工商業稅收有較大增長，但在總收入中的比重仍不高。例如晉察冀解放區，1948年工商業稅佔總收入的10％左右。
財政支出仍然本着“取之於民，用之於民”，“取之合理，用之得當”
的原則，大部分用於革命事業的急需。隨着解放戰爭的進展，特別是1947年戰略反攻之後，解放軍發展到200多萬，而且對一切不抵抗的國民黨軍政人員採取“包下來”的政策，又急待恢復交通和重要生產事業，因此財政支出大增。新解放區因生產遭到破壞，能夠徵收上來的稅收有限。為了克服財政困難，解放區民主政府一方面大力發展經濟，另一方面不得不增加老解放①《毛澤東選集》第4卷，第1176頁。
區的稅收。1947至1948年，老解放區農民負擔一般占糧食產量的15％至22％，1949年稍有降低，仍佔17％至18％。老解放區人民對解放戰爭作出了不可磨滅的貢獻。
金融方面，老解放區大都建有銀行，有些新解放區也建立了銀行。解放區銀行發行貨幣，1946年後把國民黨政府發行的法幣作為外匯來管理，吸收一些法幣到國統區採購物資，禁止法幣在解放區市場上流通。1947年下半年開始，戰爭引向國統區，法幣膨脹日甚，解放區對法幣實行少吸收、多推出的政策。1948年8月，國民黨政府發行金圓券，晉察冀、晉冀魯豫解放區銀行停收法幣和金圓券。通過貨幣鬥爭，解放區貨幣幣值提高。冀中地區，1948年1月上旬晉察冀邊幣與法幣比值為1∶5.1，到8月下旬增至1∶775。8月晉察冀邊幣和金圓券比值為1∶25，到11月變為1∶30。解放區市場擺脫了法幣和金圓券的影響。由於解放戰爭規模不斷擴大，財政支出激增，解放區財政收支難以平衡，不得不靠發行貨幣來彌補，通貨膨脹在所難免。但是解放區銀行始終慎重控制貨幣發行總量，解放區掌握有一定數量的糧食、布匹等用以平抑物價，因此解放區物價大體平穩，波動不大。如西北解放區，1948年物價上漲一倍，同期國民黨統治下的西安，物價上漲了1400多倍。
解放區長期以來處於分割狀態，財政金融一直是分散經營的。隨着解放戰爭的勝利發展，解放區逐漸連成大片，使解放區財政金融的統一既有了可能又有了必要。幾大解放區先後召開財經會議，首先統一各區內的財經工作。1946年，晉察冀、晉綏、山東的渤海區、晉冀魯豫的銀行實行通匯。1947年春，晉察冀邊幣與冀南幣、山東北海幣建立匯兌關係和兌換所。1948年，各大解放區內的貨幣按固定比價混合流通。在東北解放區，停止發行冀熱遼邊區長城銀行長城幣和旅大地區關東銀行關東幣，以東北銀行東北幣為主幣，三種貨幣混合流通，並逐漸收回長城幣和關東幣。在華北解放區，晉察冀邊幣和冀南幣混合流通，晉察冀邊幣停止發行，以冀南幣為主幣。在華東解放區，停止發行蘇皖邊區華中銀行華中幣，統一流通山東解放區北海銀行北海幣。在西北解放區，停止發行陝甘寧邊幣，以晉綏邊西北農民銀行西北農民幣為主幣。在中原解放區，統一流通中州農民銀行發行的中州幣。1948年12月，各解放區聯合財經會議召開，決定成立中國人民銀行，統一發行貨幣。除東北銀行和中州銀行暫時保留下來外，華北、西北、華東各解放區銀行一律改為中國人民銀行，原華北銀行為人民銀行總行，發行人民幣。1949年3月中州農民銀行改為中國人民銀行中原區行，停發中州幣，人民銀行回收各解放區發行的舊幣，到新中國成立時，舊幣已經不多，形成了人民幣的統一市場。
與此同時，解放區積極開展城市金融業務，其方針是：穩定物價，嚴格管理金融市場，支持工商業的恢複發展；加強對私營銀錢業的管理，對其業務活動給予一定限制；禁止外幣流通，加強外匯管理。舊中國外國銀行在中國享有貨幣發行權，隨着國民政府發行的法幣、金圓券信用掃地，美鈔、港幣等外幣在中國城市不僅成了實際上的主幣，而且成了人們搶購的對象。人民解放軍每解放一個城市，立即取消外國銀行貨幣發行權，禁止外幣在市場上流通。對外匯進行統一管理。
解放戰爭的勝利進行，為新民主主義經濟的發展創造了條件；新民主主義經濟的發展，有力地支持了解放戰爭。到1949年9月，全國大陸基本解放。10月1日，中華人民共和國成立，中國的新民主主義經濟，在全國範圍內確立。
中國新民主主義經濟從無到有、由弱到強、由小到大的產生髮展歷程，是與中國新民主主義革命相伴隨的，它的產生、發展、壯大，充分體現了這種經濟形態在半殖民地半封建的中國具有頑強的生命力。中國共產黨人勇於探索，注重實踐，在革命鬥爭實踐中，摸索出一條具有中國特色的新民主主義經濟建設之路。這一經濟形態符合中國國情，與中國生產力水平相適應，為廣大人民群眾所接受，能夠調動和發揮勞動者、經營者、管理者的積極因素，注意協調方方面面的關係，這是它能夠取代半殖民地半封建經濟形態而在全國範圍確立起來的基本原因。
第八章北洋政府的機構和制度1912年4月至1918年6月，中華民國中央政府先後為幾個北洋軍閥的頭目所控制、掌握，故史稱北洋政府或北洋軍閥政府。又因政府地點在北京，又稱為北京政府。
北洋政府的政治體制，中間雖有變化，但基本上是按《中華民國臨時約法》的規定建立的。
《中華民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》）規定中華民國的國體是：“中華民國，由中華人民組織之。”“中華民國之主權，屬於國民全體。”①這一規定，從根本上否定了封建君主專制制度，確認了“主權在民”的原則。因而在北洋政府的整個統治時期，除了短暫的兩次流產的帝制外，名義上一直掛着“民主共和”的招牌，而實際上這個政權是官僚軍閥的獨裁政權。有的學者把它叫做“軍紳政權”。②①《臨時政府公報》1912年3月11日。
第一節憲法北京政府時期，共有三個憲法：孫中山領導制定的《中華民國臨時約法》，袁世凱制定的《中華民國約法》，曹錕制定的《中華民國憲法》。《中華民國臨時約法》《中華民國臨時約法》是在1912年3月11日，即袁世凱就任臨時大總統的第二天公佈的。它共有7章56條。各章為：第一章，總綱。第二章，人民。第三章，參議院。第四章，臨時大總統、副總統。第五章，國務院。第六章，法院。第七章，附則。
《中華民國臨時約法》確認了“主權在民”的原則和民主共和國的國家性質。
《中華民國臨時約法》肯定了立法、司法、行政三權分立的組織原則，規定國家結構由參議院、臨時大總統、國務院、法院組成。《中華民國臨時約法》採用責任內閣製為國家政權體制，規定總統頒佈命令需要由國務員（即國務總理及各部總長）副署才能生效。《中華民國臨時約法》還規定：“中華民國人民，一律平等，無種族、階級、宗教之區別。”①人民享有人身、財產及營業、居住、遷徙、言論、出版、集會、結社、通信、信仰等自由權，以及選舉、被選舉、請願、訴訟、任官考試、納稅、服兵役的權利。
《中華民國臨時約法》肯定了辛亥革命的成果，反映了廣大人民群眾的民主要求，符合當時社會歷史發展的趨勢，具有進步意義。毛澤東曾指出：“民國元年的《中華民國臨時約法》，在那個時期是一個比較好的東西；當然，是不完全的，有缺點的，是資產階級性的，但它帶有革命性、民主性。”①《中華民國約法》1912年3月10日袁世凱在北京舉行就職典禮，就任臨時大總統，並宣誓“謹守憲法”。但沒過幾天，他說，“法制本可以隨時改良”，“約法尚有未宜，盡可俟該院新舉參議員到齊后開會，再行提議修改”②。袁世凱蓄意破壞《中華民國臨時約法》。
①《臨時政府公報》1912年3月11日。
①毛澤東：《關於中華人民共和國憲法草案》，《毛澤東著作選讀》下冊，人民出版社1986年版，第708頁。
②《臨時政府公報》1912年4月1日。
按照《中華民國臨時約法》的規定，約法施行后，限10個月內由臨時大總統召集國會，參議院即行解散。1913年1月10日，袁世凱發佈正式國會召集令，限當選參、眾兩院議員3月前齊集北京。4月8日，中華民國第一屆國會在北京開幕。7月12日，國會參、眾兩院各選議員30人，組成憲法起草委員會，從事憲法起草工作。從8月2日至9月23日，憲法起草委員會先後討論18次，最後通過大綱12條，在此基礎上再詳擬條文。
由於憲法一時難產，袁世凱乃脅迫國會先選他為總統，后再定憲法。1913年10月6月，國會在“公民團”的威迫下，經三輪投票方選出袁世凱為正式大總統。10日，袁宣誓就職。14日，憲法起草委員會於天壇初步議決憲法草案，提交憲法會議審議。袁世凱唯恐憲法於己不利，於日提出增修《約法》案，要求擴大總統權力。18日，又向國會爭“憲法公佈權”，提出“所有之法令，均須經大總統公佈，始能有效”。這兩項要求都遭到國會的拒絕和憲法會議的否決。31日，《中華民國憲法案》（又稱《天壇憲法草案》）在憲法起草委員會三讀通過。
《天壇憲法草案》，全文共計11章、113條：第一章，國體。第二章，國土。第三章，國民。第四章，國會。第五章，國會委員會。第六章，大總統。第七章，國務院。第八章，法院。第九章，法律。第十章，會計。第十一章，憲法之修正及解釋。
《天壇憲法草案》在政體上仍採用責任內閣制，規定：“中華民國之行政權，由大總統以國務員之贊襄行之。”“國務總理之任命，須經眾議院之同意。”“國務員贊襄大總統，對於眾議院負責任。”“大總統經參議院列席議員三分之二以上之同意，得解散眾議院。”①草案雖擴大了總統的部分權限，但未滿足袁世凱任命國務員不必經國會通過、總統有權解散眾議院的要求。於是袁世凱唆使各省軍民長官，通電反對憲法草案，說“民黨議員，干犯行政，欲圖國會專制”②。11月4日，袁世凱下令解散國民黨，並取消國民黨籍國會議員的議員資格。國會因此而不足法定開會人數，被迫停會。1914年1月10日，袁世凱下令停止全體國會議員職務，國會即遭解散。參議院和眾議院被籌辦國會事務局接收。
1914年3月18日，袁世凱一手操辦的約法會議在北京開幕。20日，袁世凱向約法會議提交增修約法大綱七條，要求改責任內閣製為總統制；擴大總統權限；憲法由國會以外的憲法會議制定，重要憲法改正權歸大總統等。約法會議接到袁世凱的增修約法案后，經過40天的討論修改，4月29日通過《中華民國約法》，5月1日正式公佈，同時下令廢除《中華民國臨時約法》。
《中華民國約法》又稱《新約法》、《民三約法》，因它是根據袁世凱①章伯鋒、李宗一主編：《北洋軍閥》第一卷，武漢出版社1990年版，第717、719頁。②榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗海》第三輯，四川人民出版社1985年版，第61頁。的意願炮製出來的，故又有人稱之為“袁記約法”，《中華民國約法》全文共10章、68條：第一章，國家。第二章，人民。第三章，大總統。第四章，立法。第五章，行政。第六章，司法。第七章，參政院。第八章，會計。第九章，制定憲法程序。第十章，附則。
《中華民國約法》規定國家政體由責任內閣制改為總統負責制，“大總統為國之元首，總攬統治權”。“行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之”。《中華民國約法》廢除國會，設立參議院和立法院。參議院為大總統的諮詢機構、“立法院未成立以前，以參政院代行其職權”①。按規定立法院對大總統權力的行使有一定的制約作用，但迄袁世凱去世，立法院始終沒有成立。
由於《中華民國約法》是適應袁世凱專制獨裁統治需要而制定的，它規定的總統權力極大。《中華民國約法》一出台，“中華民國”實際上只剩下一塊空招牌了。
19年6月6日，袁世凱做了幾個月的皇帝夢死去了，次日，黎元洪就任大總統，《中華民國約法》也隨之廢除。29日，黎元洪宣佈恢復《中華民國臨時約法》，並下令於8月1日續行召集國會。黎元洪任命段祺瑞為國務總理，段祺瑞開始掌握北京政府的大權。
《中華民國臨時約法》雖然形式上是恢復了，國會也召開了，但段祺瑞皖系軍閥控制的政府並不想遵守《中華民國臨時約法》。
《中華民國憲法》1923年10月10日，直系軍閥曹錕為了擺脫賄選總統后的困境，公佈了《中華民國憲法》，世人稱為“曹錕憲法”，又因它是賄選議員制定，故有人稱為“賄選憲法”。憲法全文共分為13章、141條：第一章，國體。第二章，主權。第三章，國土。第四章，國民。第五章，國權。第六章，國會。第七章，大總統。第八章，國務院。第九章，法院。第十章，法律。第十一章，會計。第十二章，地方制度。第十三章，憲法之修正解釋及效力。
《中華民國憲法》仍規定中央政府採用責任內閣制，但與《中華民國臨時約法》相比，對總統權力有的地方限制更嚴，如“大總統經最高法院之同意，得宣告免刑、減刑及復權。但對於彈劾事件之判決，非經參議院同意，不得為復權之宣告”。《中華民國憲法》雖規定“中華民國永遠為統一民主國”，但在增設的“國權”和“地方制度”中又規定了中央與地方的權限，省可以制定省自治法，可以設省議會、省務院。凡“中華民國之國權，屬於國家事項，依本憲法之規定行使之；屬於地方事項，依本憲法及各省自治法①《政府公報》1914年5月1日。
之規定行使之”。①1924年9月，第二次直奉戰爭爆發，馮玉祥發動北京政變，直系軍閥統治結束，以段祺瑞為首的中華民國臨時執政府成立。1924年11月24日，臨時執政府頒佈《中華民國臨時政府制》，12月14日執政府決定解散國會，取消憲法，取消約法。以後北洋軍閥再未公佈憲法。
①見章伯鋒、李宗一主編《北洋軍閥》第1卷所載《中華民國憲法》。
第二節中央機構國會根據《中華民國臨時約法》和1912年8月10日公佈的《中華民國國會組織法》，民國議會採用兩院制：參議院和眾議院。
參議院議員主要代表地區。由22個行省省議會及蒙古、西藏、青海地區，中央學會及華僑選舉產生，總計274名。
眾議院議員名額依各行省和地方人口的多少來定。每80萬人口選出眾議員1名，不滿80萬人口的省，亦可選出1名。
當時對選民有着嚴格的限制：凡有中華民國國籍之男子，年滿21歲以上，於編製選舉人名冊以前在選舉區內居住滿2年以上者，還需具備下列條件之一者，方可有選舉眾議員的選舉權。條件是：（1）年納直接稅2元以上者。（2）有值500元以上之不動產者。（3）有小學校以上畢業或小學校以上畢業相當之資格者。
眾議員的任職資格，除具備上述條件外，在年齡上要求必須“年滿25歲以上者”。蒙、藏、青海地區須“通曉漢語者，得被選為眾議院議員”。《舉法》規定有下列情況者停止其選舉權及被選舉權：（1）現役陸海軍人及在徵調期間之續備軍人。（2）現任行政司法官吏及巡警。（3）僧道及其他宗教師。
下列人員停止被選舉權：（1）小學校教員。（2）各校肄業生。（3）
在選區辦理選舉的人員（但監察員及蒙、藏、青海之辦理選舉的人員多不在此限）。①至於參議院議員，則“凡有眾議院議員被選舉之資格，年滿三十歲以上者，得被選舉為參議院議員”。“華僑選舉會選出之參議院議員，除前項規定外，以通曉漢語者為限”。②各省眾議員人選以縣為單位先進行初選，后合若干初選區為選區，對初選人員進行複選后才產生。國會的職權，在“民國憲法未定以前，《臨時約法》所定參議院之職權為民國議會之職權”③。
《中華民國臨時約法》規定參議院有下列職權：（1）議決“一切法律案”及“全國之稅法、幣制及度量衡之準則”。（2）議決“政府之預算決算”和“公債之募集，及國庫有負擔之契約”。（3）對大總統任命國務員及外交大使、公使、宣戰、媾和、締結條約及大赦，“須經參議院之同意”。（4）答覆政府諮詢。（5）管理人民請願。（6）向政府提出建議。（7）向①《政府公報》1912年8月11日。
②《政府公報》1912年8月11日。
③《政府公報》1912年8月11日。
國務員提出質問，並請政府查辦官吏納賄、違法事件。（8）彈劾總統與國務員。①由於國會是兩院制，它與一院制的參議院不同，故職權也分成各個單獨行使（專行）和兩院共同行使（共行）兩類。
兩院單獨行使的職權有：建議、質問、查辦官吏納賄違法之請求；政府諮詢的答覆；人民請願之受理；議員逮捕之許可；院內法規之制定②。除上列專行職權以外，《中華民國臨時約法》所規定的參議院職權均為兩院共行的職權。
根據《中華民國國會組織法》規定，兩院開會、閉會同時進行。一般會期是4個月，但遇特殊情況可延長。國會討論問題，除預算、決算須先經眾議院議決外，“兩院各別行之”。但“同一議案不得同時提出於兩院”。國會的決議，“以兩院之一致成之”。如有議案被其中一院否決，則該議案“不得於同會期內再行提出”③。1913年9月27日公佈的《議院法》，對國會議事規則又作了更具體的規定。要求凡法律、財政及其他重大案件之決議，須經三讀會程序；但因政府之要求，議長或議員10人以上之動議，得省略之。如兩院對於同一議案意見各異時，應各出同數委員組織協議會進行商討，其決議兩院不得再行修正。
中華民國第一屆國會於1913年4月8日上午11時在北京舉行。參議院有議員274名，張繼為議長，王正廷為副議長。眾議院有議員596名，湯化龍為議長，陳國祥為副議長。這次國會在選舉了袁世凱為正式大總統后，因在制訂憲法過程中，拒絕擴大總統權力，於1914年1月10日遭解散。
19年6月，袁世凱死去。同年8月1日，第一屆國會在北京復會，稱為第二期常會。此次國會主要確定黎元洪為繼任大總統，選舉馮國璋為副總統，追認段祺瑞為國務總理兼陸軍部總長。后因“府院之爭”，國會於1917年6月12日被黎元洪下令解散。
國會解散后，150多名議員南下，於同年8月25日在廣州召開國會非常會議，史稱“非常國會”。非常國會制訂並通過了《國會非常會議組織大綱》、《軍政府組織大綱》，選舉孫中山為大元帥。1918年6月12日，非常國會議決召開正式國會，但不足法定人數。7、8月間，非常國會引用《議院法》第七條，將未南下的300多名兩院議員解職，以候補議員遞補，湊足法定人數，於9月28日起開會審議憲法草案。1920年1月24日，非常國會因內部意見分歧而停會。此後，國會分裂，議員四處流亡。1922年6月陳炯明叛變，非常國會宣告結束。
與南方出現非常國會的同時，北京出現了一個受段祺瑞控制的“臨時參①《臨時政府公報》1912年3月11日。
②《政府公報》1912年8月11日③《政府公報》1912年8月11日。
議院”。1918年8月12日組織起“第二屆國會”。因它是安福俱樂部一手操辦成立的，故稱“安福國會”。這個國會選舉徐世昌為大總統，還搞了一個憲法草案，1920年8月30日宣佈閉會。
1922年6月13日，黎元洪下令撤銷他本人於1917年6月12日發佈的解散國會令，第一屆國會第二期常會於1922年8月1日復會，9月18日舉行閉幕式。10月11日又舉行第三期常會。按《中華民國國會組織法》規定：“參議院議員任期六年，每二年改選二分之一。”“眾議院議員任期三年。”由於事實上改選工作始終沒有進行，國會已形同虛設。1924年12月13日，北京臨時執政府會議決定取消國會。從此，中國無國會。
大總統根據《中華民國臨時約法》的規定，大總統是一國元首。他代表政府，“總攬政務，公佈法律”；“統率全國陸海軍隊”；“接受外國之大使、公使”；“頒給勳章，並其他榮典”；“宣告大赦、特赦、減刑、復權”等等。大總統的權力須受國會和國務院的制約。《中華民國臨時約法》明確規定：大總統“制定官制、官規，但須交參議院議決”；“任命國務員（按：即國務總理及各部總長）及外交大使、公使、須有參議院之同意”；大總統要“經參議院之同意，得宣戰、媾和，及締結條約”；“大赦須經參議院之同意”；提出法律案，公佈法律及發佈命令時，須由國務員“副署之”。《中華民國臨時約法》第22、23條還規定，參議院作出的決定，大總統必須公佈執行；如總統不同意，而“到會參議員三分之二以上仍執前議時”，總統仍須執行。①根據1913年10月4日公佈的《大總統選舉法》，大總統、副總統由國會議員組織的總統選舉會經無記名投票產生，得票滿投票人數四分之三者當選。總統任期為五年，最多連任一次。凡“中華民國人民完全享有公權，年滿四十歲以上並住居國內滿十年以上者”②，方得被選為大總統。
對於這些規定，袁世凱是不滿意的。他一當上大總統就對《中華民國臨時約法》和《大總統選舉法》提出修改。1914年5月1日，公佈《中華民國約法》，以取代《中華民國臨時約法》。12月29日又公佈了《修正大總統選舉法》。這兩個法律條文，大大提高了總統的權力。
首先，將原大總統被選舉資格改為“有中華民國國籍之男子”，取消了原有的“人民”字樣；改原在國內居住“滿十年以上者”為“滿二十年以上者”①。這就可以防止流亡在海外的革命黨人回國競選總統。
①《臨時政府公報》1912年3月11日。
②《政府公報》1913年10月5日。
①《政府公報》1914年12月30日。
其次，確定“大總統任期十年，得連任”；而大總統繼任人，由現任大總統推薦三人，“被推薦者之姓名，由大總統先期敬謹親書於嘉禾金簡，鈐蓋國璽，密貯金匱於大總統府特設尊藏金匱石室尊藏之”；待到選舉之日，“大總統敬謹將所推薦有被選舉為大總統資格者之姓名，宣佈於大總統選舉會”；②選舉總統用記名單記投票法。袁世凱用這套辦法來確保他本人成為終身總統，其子孫能世襲總統。
第三，擴大總統職權。規定“大總統為國之元首，總攬統治權”。“行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之”；官制官規由大總統來制定，文武職官由總統任免。“大總統為陸海軍大元帥，統率全國陸海軍。大總統定陸海軍之編製及兵額”。“大總統召集立法院，宣告開會、停會、閉會”。對立法院討論通過的法律案，大總統不同意應交院複議，如立法院以出席議員三分之二以上仍堅持前議，“大總統認為於內治外交有重大危害、或執行有重大障礙時，經參政院之同意，得不公佈之”。大總統經參政院同意可解散立法院。大總統可以召集或解散制定憲法的國民會議。大總統還可以增修憲法條文。此外，約法還授予總統緊急命令權和財政緊急處分權等等。①這樣《中華民國約法》徹底取消了責任內閣制，而規定由總統直接控制行政，行政權力超過立法權力，為袁世凱總攬一切大權提供了法律根據。1915年12月12日，袁世凱稱帝，改國名為“中華帝國”，年號“洪憲”，但遭到全國各階層的反對。19年3月22日，袁世凱被迫取消帝制，仍稱大總統。同年6月6日，袁世凱死去。
袁世凱死後，黎元洪“接任”大總統。以後，大總統一職有時屬於最大的軍閥頭目，有時屬於幾派軍閥支持的傀儡，其實際權力與法律規定相距甚遠。1924年12月，北京臨時執政府在取消《臨時約法》的同時，也取消了大總統稱號，設“臨時執政”以總攬軍民政務，職權與總統相當。雖說發佈命令仍要國務員副署，但僅是形式而已。
1927年，安國軍總司令張作霖成立“中華民國軍政府”，自任陸海軍大元帥，代表中華民國行使統治權。大元帥不受任何民意機關監督，國務員成了它的屬吏，形成了實際上的軍事獨裁政府。
附：1912—1928年曆屆總統：臨時大總統袁世凱1912年3月10日—1913年10月10日大總統袁世凱1913年10月10日—19年6月6日大總統黎元洪19年6月7日—1917年7月30日大總統（代理）馮國璋1917年8月1日—1918年10月7日大總統徐世昌1918年10月10日—1922年6月2日大總統黎元洪1922年6月11日—1923年6月13日②《政府公報》1914年12月30日。
①《政府公報》1914年5月1日。
（國務院攝行大總統職）1923年6月14月—10月10日大總統曹錕1923年10月10日—1924年11月2日（國務院攝行大總統職）1924年11月3日—11月23日臨時執政段祺瑞1924年11月24日—1926年4月20日（國務院攝行大總統職）1926年5月13日—1927年6月17日陸海軍大元帥張作霖1927年6月18日—1928年6月4日國務院（內閣）
國務院為政府機構，由國務總理和各部總長組成。國務總理及各總長，統稱為國務員。按《臨時約法》規定，國務員由總統任命，但須有參政院同意。國務員對參政院負責。
國務院的主要職責是：輔佐總統，負其責任。當總統提出法律案、公佈法律及發佈命令時，國務員須副署之。
國務總理是國務員的首腦，是國務會議主席。凡法律案及教令案、預算案及決算案、預算外交之支出、軍隊的編製、條約案、宣戰媾和事項、簡任官之進退、各部權限之爭議、參議院咨送的人民請願案，以及依法令或國務總理及各部總長認為應經國務會議討論的均應經國務會議討論通過。
國務總理為“保持行政之統一”，凡各部總長發佈的命令或處理問題有礙“統一”者，可以“中止之”。國務總理依其職權，還可發佈國務院令及對地方長官的訓令、指令。當“國務總理就所管事務，於地方長官之命令或其處分，認為違背法令或逾越權限者，得停止或撤銷之”。①國務院除國務會議外，還有直屬機構和行政各部，從而構成整個行政機制。
國務院直屬機構主要有：秘書廳負責處理國務院日常事務。秘書廳由秘書長、秘書、僉事、主事、參議組成。秘書長承國務總理之命，掌理秘書廳事務。秘書分管宣達法令、撰擬及保管機要文書、典守印信等。金事分管撰擬文書、編纂紀錄、保管文書圖籍、翻譯文電、核對文稿、收發文件，以及掌理會計、庶務等。主事協助僉事工作。參議負責審議法令。廳內分課辦事。起先設三課，1914年1月增為八課，即總務、內政、外交、財政、邊務、軍政、編纂、庶務。1926年又改成五科。
法制局負責法律、命令的審查和擬訂。法制局由局長、參事、秘書、僉事、主事組成。
銓敘局負責銓敘薦任以上官員任免、審核文官考試、恩典、撫恤及辦理榮典授予外國勳章和佩用。人員組成同法制局。
①《政府公報》1912年6月27日。
印鑄局職掌文告用紙印刷，勳章、徽章、印信、關防圖記及其他用品製造，以及刊印公報、職員錄及法令全書。組成人員除同法制局外，還有技正、技士等人。
由於各時期機構設置不一，此處不一一列舉。
國務院起初設十個部：外交部管理國際交涉，管理居留外國人並在外僑民事務，保護在外商業，監督外交官、領事官。
內務部管理地方行政、選舉、賑恤、救濟、慈善、感化、人口、戶籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、衛生事務，監督所屬各官署及地方行政長官。
財政部總轄國家財務，管理會計、出納、租稅、公債、貨幣、政府專賣、儲金保管及銀行事務，監督所屬各官署、公共團體的財務。
陸軍部管理陸軍軍政，統轄陸軍軍人、軍屬，監督所屬官署。
海軍部管理海軍軍政，統轄海軍軍人、軍屬，監督所屬官署。
司法部管理民事和刑事訴訟案件、戶籍、監獄、出獄人保釋及其他司法行政事務，監督所屬官署、司法官。
教育部管理教育、學藝、曆象、監督全國學校、所屬官署。
農林部管理農務、水利、山林、畜牧、蠶業、水產、墾殖，監督所屬官署。
工商部管理工業、商業、礦務、監督所屬官署。
交通部管理鐵路、郵政、電政、航政，監督所屬官署及全國交通、電氣事業。
1913年12月將農林、工商兩部合併為農商部。1927年6月，又取消農商部，增設農工部和實業部；把陸軍部和海軍部合併，並把航空署和參謀本部包含在內，改名為軍事部，掌理參謀、海、陸、空軍行政。
各部組成人員，除總長、次長、司長、廳長外，還有參事、秘書、僉事、主事以及其他技術人員。各部內部組織及人員多少不一。總長為各部首腦，次長輔助總長工作。陸軍部和海軍部因是軍事機構，其官員均有軍銜。
1914年5月，袁世凱撤銷國務院，設政事堂於總統府。國務卿只對大總統負責，對總統只起“贊襄”作用。各部組織雖無變化，但因它直隸總統，凡事均聽命於總統，故總長也只是總統的屬員而已。
政事堂名義上是最高行政中樞，而其實際地位不過是總統辦公廳性質。
在政事堂內部，除國務卿外，還設有左、右丞各一，其地位與國務卿相差無幾，以便相互制約，對袁世凱不會構成威脅。
袁世凱帝制失敗，19年5月8日改政事堂為國務院，說是恢復舊制，事實上國務總理的名義始終沒有恢復。到6月黎元洪接任大總統，內閣權力才得以恢復。但在以後的十多年裏，軍閥長期混戰，隨着各派軍閥勢力的消長，國務院總理也像走馬燈一樣不斷更換。
1924年10月北京政變后，段祺瑞任臨時執政。11月24日公佈的《中華民國臨時政府制》宣佈臨時執政“總攬軍民政務，統率陸海軍”，對外代表民國。臨時政府不設國務總理，只設國務員分掌各部，“贊襄臨時執政處理國務”；國務會議由臨時執政召集①。儘管《中華民國臨時政府制》規定“臨時政府之命令及關於國務之文書，由國務員副署”，但由於國務員是臨時執政任命的，所以副署只是一種形式而已。
1925年12月26日，段祺瑞公佈《修正中華民國臨時政府制》，被迫復設國務院，任命國務總理，而實際上國務院仍無實權。
1927年6月18日張作霖成立軍政府，根據當天公佈的《中華民國軍政府組織令》，“大元帥于軍政府時期代表中華民國行使統治權”，國務員“輔佐大元帥執行政務”①。大元帥之命令須國務總理副署，其關於各部務者須各部總長副署，但惟大元帥“任免國務員不在此例”②。這就把國務總理和各部總長當成總統的屬員，所以副署沒有意義。
附：1912—1928年6月內閣更迭情況：袁世凱統治時期1唐紹儀內閣1912年3月13日—6月29日2陸徵祥內閣1912年6月29日—9月22日3趙秉鈞內閣1912年9月25日—1913年7月日4段祺瑞臨時內閣1913年7月19日—7月31日5熊希齡內閣1913年7月31日—1914年2月12日6孫寶琦臨時內閣1914年2月12日—5月1日7徐世昌內閣1914年5月1日—19年4月22日8段祺瑞內閣19年4月22日—6月29日黎元洪繼任時期9段祺瑞內閣19年6月29日—1917年5月23日10伍廷芳臨時內閣1917年5月23日—28日11李經羲內閣1917年5月28日—7月2日馮國璋繼任時期12段祺瑞內閣1917年7月2日—11月22日13汪大燮臨時內閣1917年11月22日—30日14王士珍內閣1917年11月30日—1918年3月23日①《政府公報》1924年11月25日。
①《政府公報》1927年6月19日。
②《政府公報》1927年6月19日。
（2月20日—3月23日錢能訓代總理）
15段祺瑞內閣1918年3月23日—10月10日徐世昌統治時期錢能訓臨時內閣1918年10月10日—12月12日17錢能訓內閣1918年12月12日—1919年6月13日18龔心湛臨時內閣1919年6月13日—9月24日19靳雲鵬臨時內閣1919年9月24日—11月5日20靳雲鵬內閣1919年11月5日—1920年5月14日21薩鎮冰臨時內閣1920年5月14日—8月9日22靳雲鵬內閣1920年8月9日—1921年12月18日（1921年5月14日靳曾再次組閣）
23顏惠慶臨時內閣1921年12月18日—24日24梁士詒內閣1921年12月24日—1922年1月25日25顏惠慶臨時內閣1922年1月25日—4月9日26周自齊臨時內閣1922年4月9日—6月11日黎元洪復任時期27顏惠慶臨時內閣1922年6月11日—8月5日28唐紹儀臨時內閣1922年8月5日—9月19日29王寵惠臨時內閣1922年9月19日—11月29日30汪大燮臨時內閣1922年11月29日—12月11日31王正廷臨時內閣1922年12月11日—1923年1月4日32張紹曾內閣1923年1月4日—6月6日（國務院攝行大總統職）
33高凌霨代理內閣1923年6月13日—10月12日曹錕統治時期34高凌霨代理內閣1923年10月12日—1924年1月12日35孫寶琦內閣1924年1月12日—7月2日36顧維鈞代理內閣1924年7月2日—9月14日37顏惠慶內閣1924年9月14日—10月31日（國務院攝行大總統職）
38黃郛臨時內閣1924年10月31日—11月25日段祺瑞統治時期39段祺瑞內閣1924年11月25日—1925年12月26日（段祺瑞以臨時執政自兼）
40許世英內閣1925年12月26日—1926年2月15日41賈德耀內閣1926年2月15日—4月20日42胡惟德臨時內閣1926年4月20日—5月13日（國務院攝行臨時執政職）43顏惠慶內閣1926年5月13日—6月22日44杜錫珪代理內閣1926年6月22日—10月1日45顧維鈞代理內閣1926年10月1日—1927年6月17日張作霖統治時期46潘復內閣1927年6月18日—1928年6月3日司法機關北洋政府採取行政訴訟和普通民事、刑事訴訟分開的司法制度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政訴訟（即人民和官署之間的糾紛）由平政院受理。
審判機關北洋政府的審判機關採取“四級三審”制。即審判機關分為初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳和大理院四級；審判則分初審、二審和終審。
大理院是北洋政府最高審判機關。其判決為終審判決。大理院院長負責全院事務，並監督其行政事務；統一解釋法令，但不得指揮審判官對案件的審判。
大理院因事務的繁簡設立若干民事、刑事庭。各庭設庭長一人，負責本庭工作。大理院審判採用“合議制”，即以推事五人組成“合議庭”，庭長為審判長，共同進行審判。在審判中，如有意見分歧，由院長主持召開民事科或刑事科，或民、刑兩科總會審判。
為了照顧邊遠地區，在高等審判廳內設大理分院，就地執行終審案件。
高等審判廳為省法院。廳長負責，下設若干庭。為方便本省審判，在地方上又設若干高等審判分廳。高等審判廳可受理不服地方審判廳的二審案件。
地方審判廳和初級審判廳為縣法院。前者設在大縣，後者設在小縣。初級審判廳只負責一審案件。地方審判廳可受理不服初級審判廳的一審案件。檢察機關與審判機關相應，北洋政府的檢察機關也分為四級，中央設總檢察廳，省級設高等檢察廳，縣設地方檢察廳和初級檢察廳。
檢察廳獨立行使職權總檢察廳設檢察長1人，負責監督總檢察廳事務。另設檢察官2人以上，主要職責是：實行搜查處分，提起公訴，實行公訴，監察判決的執行；為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜。概括起來就是負責偵查、起訴和監督審判。
行政訴訟機關北洋政府專門辦理行政訴訟的機關是1914年成立的平政院。平政院院長直屬大總統。評事15人，由平政院院長、各部總長、大理院院長和諮詢機關密薦，請大總統任命。平政院的職權，主要是審理中央或地方行政官署的違法案件。
平政院下設肅政廳。但它獨立行使職權，監督平政院裁決。其主要職責是對官吏進行糾察彈劾，因而具有檢察官性質。
中央其他機關北洋政府中央機關除國會、總統、國務院、司法機關外，還有許多直轄機關，此處只介紹幾個重要的，其他不一一列出。
參謀本部參謀本部在南京臨時政府時期已經成立，屬總統直接管轄。
其職責是：掌管全國國防用兵；統轄全國參謀將校，並監督其教育，管轄陸、海軍大學和陸軍測量；監督駐外武官；掌管軍事交通。
參謀本部的最高領導是參謀總長，負責統轄本部，並輔佐總統運等軍務，凡關於國防用兵的一切計劃和命令，呈請大總統批准后，分別送交陸軍部、海軍部辦理。
將軍府將軍府成立於1914年7月18日，直屬大總統，是軍事最高顧問機關。將軍府設上將軍和將軍若干人，由大總統在陸、海軍的上將或中將中選任。上將軍和將軍承大總統之命，會辦軍務，校閱陸、海軍，或派駐各省，組織將軍行署，督理軍務。1925年撤銷將軍府，但將軍名號仍沿用。將軍名號由大總統定，一般用“武”或“威”加上另一地名、謚號之類的簡稱作為冠字。袁世凱統治時期通常派到各省的將軍冠以“武”字，留在京師將軍府的冠以“威”字。如，趙倜1914年8月29日授宏威將軍，9月20日改稱為德武將軍督理河南軍務。靳雲鵬1914年6月30日授泰武將軍督理山東軍務，19年6月22日授將軍府果威將軍。其他如馮國璋為宣武上將軍督理江蘇軍務，閻錫山為同武上將軍督理山西軍務；留在京師的段祺瑞，1914年6月授予建威上將軍兼管將軍府事務。袁世凱死後的北洋政府則一般均授予冠以“威”字的將軍名號，使用“武”字很少。
審計院原為審計處。1914年擴建為審計院。審計院直轄於總統。審計院主要負責對國家歲入、歲出決算進行審定。此外還審定：總決算；各官署每月的收支計算；特別會計的收入計算；官有物的收支計算；由政府發給補助費或特殊保證的收支計算；法令特定應經審計院審定的收支計算。但正副總統歲費及政府機密費不受審計。
審計院下設一會二室三廳：一會是審查決算委員會。負責複審各廳審查報告，編製審查決算總報告和審計成績報告書等。二室是書記室和外債室。書記室下設機要、會計、庶務、編譯四科，分管具體事務。另設核算官掌理核算事務。外債室負責稽查外債，為監督工作，外債室的兩個室長中有一個是外國人擔任。三廳，即第一廳、第二廳、第三廳。它們分管中央各部收支計算的審查。
蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事務的機關。原為直屬國務院的蒙藏事務局。1914年改為直屬總統的蒙藏院。
院內設二廳（總務廳、秘書廳）、二司（第一司、第二司）。
第三節地方行政機構省級機構1.省議會各省議會系根據1912年9月4日公佈的《省議會議員選舉法》①和1913年4月2日公佈的《省議會暫行法》②等有關法規，於1913年先後成立的。
省議會議員采間接選舉制產生。選民和議員當選資格同國會眾議員選舉。省議員任期三年，可連選連任。原來選區變化不影響議員任期。根據《省議會暫行法》的規定，省議員有以下權利：議員除現行犯罪和內亂、外患犯罪外，會期內不得省議會的許可，不能逮捕；會議期間的言論和表決，對省議會外不負責任；議員任職后，非經省議會許可不得解職；任職后享有相當待遇。省議員的義務是：不得兼為國會議員；不得違反議事細則；不得無故缺席；不得用省議會名義干涉外事；不得兼任行政官吏。如有違反，經省議會公決后給予停止到會或除名的處罰。
省議會設在省行政長官所在地。省議會由議長、副議長、議員組成。
省議會的會議分為常會和臨時會兩種。常會每年舉行一次：會議60天，最多80天，由省行政長官召集。臨時會在有緊要事件或議員半數以上要求開會時，由省行政長官召集，會期至多30天。
省議會的議決案一經通過，送交省行政長官公佈。行政長官對決議如有不同意見，應於決議送達后五日內聲明理由，咨請省議會複議。複議時，有出席議員三分之二以上擁護原案，則行政長官應於複議案送達后十日內公佈；如不到三分之二議員擁護，即撤銷原案。若行政長官認為省議會的議決案違法，得咨達省議會撤銷。如省議會不服，得向平政院（未成立前屬大理院）提出訴訟。儘管省議會有審議權、監督權和建議權，審議的項目也很多，但從中可以看到它處處受行政長官制約，實際上權力有限。因此省議會算不上是權力機關，更不是民意機關，只是一個供行政長官諮詢的機構。
1914年2月，各省議會被袁世凱解散。袁世凱死後，省議會雖恢復開會，但在各地軍閥殘暴統治下也發揮不了什麼作用，反而成了他們的一種統治工具。
1920年，南方各省發起聯省自治運動。此刻省議會名義上是立法機關，形式上比過去有着較多的職權。如1921年9月9日公佈的《中華民國浙江省憲法》，規定省議會有權議決關於省事權事項的法律；議決省預算、決算；議決省公產和營造物的處分；對省政府可以質詢、彈劾等等①。但對於省憲①見《政府公報》1912年9月5日。
②見《政府公報》1913年4月3日。
①《東方雜誌》第19卷第22期。
法的制訂、省長的任免，省議會仍無權過問。按規定，省憲法由立法會議決定，省長由全體公民投票。可以說，省議會只是地方軍閥的裝飾品。公佈省憲法的各省，哪個省也沒有實行自治。
2.省行政長官及其公署民國剛建立時，各地省級行政機關名稱不一，有的稱都督府，有的稱軍政府等。1913年1月8日，袁世凱公佈《劃一現行各省地方行政官廳組織令》，以統一地方行政制度，規定各省一律軍民分治，都督只管軍事。省行政機關為“行政公署”，民政長為行政公署長官，總理全省政務，由總統直接任命。②行政公署下設一處（總務）、四司（內務、財政、教育、實業）。處、司下再設若干科。
蒙古、青海、西藏為特別行政區域，不依省制的規定，仍由都統、將軍及辦事長官等兼領民政，為各該地方之行政長官。
1914年5月23日，袁世凱為復辟帝制需要公佈《省官制》，改行政公署為巡按使公署，民政長改稱巡按使，一律由大總統任命，禁止地方保薦。6月30日裁撤各省都督，改稱將軍。③巡按使管轄全省民政官吏和巡防、警備各隊以及受政府的特別委任，監督財政和司法行政與其他特別官署的行政事務。
巡按使公署內設政務廳、財政廳。政務廳作為行政樞紐。
袁世凱死後，19年7月6日黎元洪下令改巡按使為省長，巡按使署為省長公署。同時將將軍改為督軍。以後省長公署機構內的組織雖有一些變化，如1917年9月改教育、實業兩科為廳，1918年1月又設警務處，但仍沿用公署和省長名稱。
1920年南方掀起“聯省自治”運動后，根據自行頒佈的省憲法，省的權利擴大了。按《中華民國浙江省憲法》和《湖南省憲法》（1922年1月1日公佈）規定，省享有下列權利：（1）有權監督省以下地方制度和各級地方自治機構；對省官制、官規、司法等作出規定並監督實施。（2）有權對本省的財政、教育、警察、軍事法規和重大措施作出決定。（3）除對外宣戰外，其軍政統轄權歸省政府。（4）在不抵觸“國憲”範圍內，省還有權制定上述各項以外事務的法規。（5）省受國家委託執行國家行政事務所需費用，均由國家負擔。①省長選舉產生，其職權在《湖南省憲法》中也有明確規定：省長公佈法律、發佈執行法律的命令；統率全省軍隊，管理全省軍政；任免全省文武官員；遇有內亂外患時，經省議會同意得宣告戒嚴，如在省議會閉會期間須得常駐委員同意，由省議會下屆開會時追認；必要時可召集省議會臨時會議。②《東方雜誌》第9卷第8期。
③《東方雜誌》第11卷第1期。
①《東方雜誌》第19卷第22期。
省的行政機構為省政院（或省務院），省長兼任院長，省政府還設有政務會議，作為省政的議決機關。凡省內施政方針，重要政務和備司權限的爭議等，均須由政務會議討論決定，並報告省長。
道、縣級行政機構道是清代舊制，辛亥革命后仍沿用。道為省與縣之間的一級地方政權。
根據1913年1月8日公佈的《劃一現行各道地方行政官廳組織令》，道的行政長官叫觀察使，官署為觀察使署①。1914年5月23日又公佈《道官制》，改觀察使為道尹，觀察使署為道尹公署②。公署下設內務、財政、教育、實業四科。道尹由該省行政長官呈由國務總理呈請大總統簡任。
道尹的職權，主要是發佈道令，管理所轄官吏、節制警備隊等地方武裝，監督道內的財政和司法，巡視、調查全道工作等。當時全國共設道90多個。1924年6月4日，根據《中華民國憲法》，內務部通令各省裁撤道尹，7月1日起實行。
根據1913年1月8日公佈的《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》，直轄地方的府、直隸廳、直隸州、廳、州等，一律改稱為縣，行政長官稱縣知事，官署稱縣知事公署③。這個制度直至北洋政府垮台基本上沒有變動。縣知事由省行政長官呈由國務總理及內務部長薦請任命。縣知事的職權相當廣泛，主要有：（1）行政方面的：發佈命令，管理和監督本縣官吏，調用本縣地方武裝等。（2）立法方面的：決定縣議會的召開、閉會和議事日程。縣知事還擁有提議權、編製預決算權、要求複議權、撤銷議案權、緊急處分權等。（3）司法方面的：縣知事一般都兼理司法，直接審理訴訟案件。
縣知事公署分科辦事，下設2至4科不等。
縣有縣議會，但職權有限，幾乎全在縣知事控制之下，形同虛設。
縣以下的基層政權為城、鎮、鄉。其區分是沿用1908年清政府頒佈的《城鎮鄉地方自治章程》的規定：府廳州縣治所在的城廂為城，聚居五萬以上人口的村莊叫鎮，五萬人口以下的村莊叫鄉。城、鎮、鄉的政權為當地地主豪紳所把持。
除省、道、縣官制外，順天府情況特殊，以府尹為行政長官，由內務總長經國務總理呈請大總統簡任。公署名府尹公署，下設內務、財政、教育、實業四部。
①《東方雜誌》第9卷第8期。
②《東方雜誌》第11卷第1期。
③《東方雜誌》第9卷第8期。
巡閱使北洋政府為拉攏部分軍閥並使之在其統治下就範，又按地區設置巡閱使，其官署為巡閱使署。
巡閱使就所轄範圍，有轄兩省的，如閩粵巡閱使；有轄三省的，如蘇皖贛巡閱使；還有的無具體省區，如長江巡閱使、海疆巡閱使等。
巡閱使署一般均設有參謀長和參謀、副官、政務、軍務、軍需、軍醫、軍法等處。按規定巡閱使只是統轄該區內的陸軍，會同區內各省軍政長官，籌辦處理區內軍事事務，但實際上他的權限很大，軍事、民政、財政、司法都要管，儼然成了超省級的太上皇。
第四節官制北洋政府的官吏制度一般是文武分開。文官指行政官、外交官、司法官、技術官及負責內勤的警察官等。武官指陸、海軍官。
文官（此處指行政官）任用前需經甄錄試、初試、大試三場考試。三場考試合格通過，領到補官證書，方可等待任用。
按規定，北洋政府的任官是分等任用的。由大總統以特命附表一：《中華民國臨時約法》規定北京政府組織系統（1913年）
中華民國大總統府國會大總統副總統秘書廳參謀本部軍事處步兵統領衙門國史館國務院國務總理國務會議總檢察廳大理院交通部農商部教育部司法部海軍部陸軍部財政部內務部外交部蒙藏事務局臨時稽勛局銓敘局法制局印鑄局稅務處審計處秘書廳形式任命的官吏為特任官。通常是指國務總理和各部總長。除特任官外，行政官員又分成三級九等：第一、二等為簡任官，由總統任命。第三至五等為薦任官，由所屬長官推薦給中央政府任命。第六至九等為委任官，由各所屬長官直接任命。
按1913年1月9日公佈的《文官懲戒法草案》規定，凡官員犯有下列之一錯誤，即違背職守義務、玷污官吏身份、喪失官吏信用，將受到處分。處分分四種：革職、降官、減俸、申誡。1918年1月對懲戒法草案作了修改，並增添了記過一項處分。
附表二：“袁記約法”時的北京政府組織（1914年）
中華民國大總統府大總統副總統大元帥統率辦事外步兵統領衙門將軍府參謀本部翊衛處國史館肅政廳平政院蒙藏院審計院政事堂國務卿左丞右丞總檢察廳大理院交通部農商部教育部司法部海軍部陸軍部財政部內務部外交部司務所印鑄局銓敘局法制局主計局機要局第九章南京國民政府的機構和制度北洋軍閥在中國的統治被推翻以後，取而代之的是南京國民政府。1927年4月12日，蔣介石在上海發動反革命政變。15日，在南京的少數國民黨中央執行委員和中央監察委員召集“談話會”，宣佈否認在武漢的國民政府和中央黨部的合法性，並“定都南京”。18日，蔣介石等人在南京舉行所謂的“定都典禮”。南京國民政府就此成立。
南京國民黨政權在中國的統治持續了22年。在這22年中，它先後實行過三種基本制度，即軍政制度、訓政制度、憲政制度。政治體制演變經歷了五個大的時期：（1）從1927年4月到1928年10月，是國民黨的所謂“軍政時期”，也是南京國民政府由地方政權向全國政權發展的過渡時期。在這個時期里，國民黨建立了一黨專政的政治制度，在形式上完成了“統一”全國的過程；但是蔣介石的統治地位並不牢靠，國民黨內爭不斷，國民政府的領導體制多次變更。（2）從1928年10月到1937年7月，是國民黨開始實施“訓政”的時期，也是南京國民政府新專制主義政治體制大體形成的時期。在這個時期里，國民黨一黨專政的政治制度得到強化，五院制的中央政制和集權化的地方政制逐步完善，軍事化統治網絡初步形成，它們的有機組合構成了南京國民政府的政體框架。（3）從1937年7月到1945年8月，是國民黨的所謂“抗戰建國時期”，也是國民政府獲得國內外廣泛承認的時期。在這個時期里，國民黨沒有放棄“訓政”，但是它適應國內外的民主要求，設置了政策諮詢機構，國民政府吸納個別非國民黨人士，實行了有限度的開放；同時，它又利用中華民族團結抗戰的有利時機，以戰時軍事政治需要為借口，將蔣介石對整個國家的獨裁統治發展到極端。開放化和集權化，是這個時期國民政府政治體制演變中相互矛盾的兩個方面。其中，開放化是次要的方面，戰爭進入相持階段就停滯下來；集權化是主要的方面，貫穿於整個抗戰過程，而且延續到抗戰勝利以後。（4）從1945年8月到1948年5月，是國民黨頑固堅持一黨專政、個人獨裁的“訓政”體制，反對和抵制中國民主化進程的時期，也是南京國民政府失去民心、走向失敗的時期。在這個時期里，中國的革命民主力量迅速壯大，政治協商會議確定的國會制、內閣制、省自治製為國民黨政權的民主化改造指明了道路。然而，國民黨撕毀了政協決議，企圖通過召集非法的“國民大會”和頒佈一黨“憲法”改變中國的民主化進程。（5）從1948年5月到1949年4月，是國民黨改行“憲政”的時期，也是國民黨統治遭到革命民主力量沉重打擊、迅速崩潰和滅亡的時期。在這個時期里，國民黨將一黨包辦的五院制政府改組為國民黨占支配地位的總統制政府，把蔣介石在“訓政”時期以各種名義取得的統治權通過憲法和憲法臨時條款的形式重新賦予他，完成了名義上“還政於民”、實際上“還政於蔣”的憲政改革。
第一節立法機構和立法制度國民黨中央政治會議南京國民政府成立時，為了給這個政府披上合法的外衣，蔣介石盜用了已經被廢止的國民黨中央政治會議的名義。因為前中央政治會議成員只有6人在南京，蔣介石又臨時“加派”9人為中央政治會議成員，然後由這個非法的國民黨中央政治會議在4月17日作出決議：國民政府於1927年4月18日開始在南京辦公。這樣做的目的，是給人造成南京國民政府系由廣州遷都而來的假象。寧漢滬合流后，三方代表組成“中央特別委員會”，代行國民黨中央執行委員會的職權，中央政治會議被撤銷。但是僅僅過了4個月，中央政治會議又於1928年1月11日恢復設立。3月7日，蔣介石被推舉為中央政治會議主席。8月14日，國民黨二屆五中全會修訂《政治會議暫行條例》，規定“凡政治會議議決案，應由中央執行委員會交國民政府執行”。9月19日，中央政治會議決定：凡國民黨中央執行委員會委員、中央監察委員會委員均為中央政治會議委員，候補委員得列席中央政治會議。此後，國民政府重要法令政務均由中央政治會議議決。
在“訓政”時期，南京國民政府首先從國家根本法的高度將國民黨一黨專政法制化，中央政治會議成為事實上的最高立法機關。國民黨中執會常務委員會第172次會議於1928年10月3日通過的《訓政綱領》宣佈：（1）“中華民國於訓政期間，由中國國民黨全國代表大會、國民大會領導國民行使政權。”“中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權付託國民黨中央執行委員會執行之。”（2）“依照總理建國大綱所定選舉、罷免、創製、複決四種政權，應訓練國民逐漸推行”；“治權之行政、立法、司法、考試、監察五項，付託於國民政府總攬而執行之”。（3）“指導監督國民政府重大國務之施行”，“中華民國國民政府組織法之修正及解釋”，由國民黨中央執行委員會政治會議執行。中央政治會議的職權由決定政治方針發展為指導重大國務，10月8日頒佈的五院制《中華民國國民政府組織法》就是依據這個綱領制定的。1929年3月21日，國民黨第三次全國代表大會通過《確定訓政時期黨、政府、人民行使政權、治權之分際及方略案》，規定：中央政治會議在決定訓政大計指導政府上，對國民黨中央執行委員會負責；國民政府在實施訓政計劃與方案上，對中央政治會議負責；國民黨最高權力機關於必要時，得就人民之集會、結社、言論、出版等自由權，在法律範圍內加以限制。根據這項決議案，國民政府於7月發佈命令：“中國國民黨根據以黨治國之原則，不許其他政黨在中國境內有所活動。”①為了把國民黨的一黨專政法制化，國民政府又於1931年5月召集國民會議，並於5月5日以國①《中華民國國民政府公報》第222號，1929年7月。
民會議名義通過了《中華民國訓政時期約法》。這部約法共8章89條，照抄了《訓政綱領》的主要內容，但關於中央政治會議的規定沒有收錄在內。中央政治會議的組成和職掌，曾經有過一些變更。國民黨三屆三中全會於1930年3月4日通過的《修正中央執行委員會政治會議條例案》規定：“政治會議為全國實行訓政之最高指導機關，對於中央執行委員會負其責任。”“政治會議委員由中央執行委員會就中央執行委員、中央監察委員中推定之。”“政治會議委員之名額，不得超過中央執行委員、中央監察委員總數之半數。政治會議得設候補委員，但其名額不得超過委員名額三分之一。”政治會議討論及決議的事項包括：建國綱領，立法原則，施政方針，軍事大計，財政計劃，國民政府主席及委員、各院院長、副院長及委員和特任特派官吏的人選。“政治會議之決議，直接交由國民政府執行。”中央政治會議下設政治組、經濟組、外交組、財政組、教育組及其他專門組，每組有委員5至9人，分別擔任審查與設計事宜。其人選從政治會議委員及不擔任政治會議委員的中央執行委員、中央監察委員中推定。國民黨五屆一中全會於1935年12月6日通過的《中央執行委員會組織大綱案》規定：“中央執行委員會設政治委員會，由中央執行委員會就中央執行委員、中央監察委員中推定主席1人、副主席1人、委員19至25人組織之，為政治之最高指導機關，對中央執行委員會負其責任。”此後的中央政治會議，即中央政治委員會會議。中央政治委員會下設法制、內政、經濟、教育、土地、交通等專門委員會，各設委員9至15人，由中央執行委員、監察委員及對專門委員會主管事項有專門研究的國民黨黨員充任。
立法院國民黨中央政治會議不直接發佈命令及處理政務，在五院制下，立法院負責把國民黨中央政治會議決定的立法原則制定為具體的法律條文並完成立法程序，是國民政府名義上的最高立法機關。1928年10月8日公佈的《國民政府組織法》規定：立法院設院長、副院長各1人，委員49至99人，由立法院長提請國民政府任命；立法院正副院長和委員合組立法院會議，議決法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項；立法院會議以院長為主席，立法委員不得兼任中央政府、方政府各機關的事務官。同年11月13日國民政府公佈的《立法院議事規則》規定：“中央政治會議交議之事件，只得為內容之審議。”1928年12月5日，立法院正式成立，胡漢民任院長，有立法委員49人。1931年12月30日修訂公佈的《國民政府組織法》，對立法院的組成進行了調整，規定：立法院設委員50至100人，其中半數由法定人民團體選舉；立法委員任期2年，可以連任，但不得兼任其他官職；立法院會議開會時，各院院長及各部部長、各委員會委員長得列席說明；在憲法頒佈以前，立法院對國民黨中央執行委員會負責。立法院不同於西方國家的國會，它不是真正的立法機關，也不是民意代表機關，按規定立法委員有半數應由法定人民團體選舉產生，但是這種選舉一直到抗日戰爭勝利也沒有進行。
立法院的職權主要是完成立法。什麼是法？《法規制定標準法》解釋說：“凡法津案由立法院三讀會之程序通過、經國民政府公佈者，定名為法。”①根據《立法程序綱領》，提交立法院審議的法律案有四種情況：國民黨中央政治會議交議的，國民政府交議的，行政院、司法院、考試院、監察院移送審議的，立法委員聯名提出的。立法委員聯名提出議案，須有5人以上聯署；各院移送審議的提案，內容都是關於其所屬部會及行政院所屬省市政府主管事項，經該院核定后，以該院名義提交立法院審議；五院以外國民政府直轄各機關主管事項的法律案，經國民政府核定后，以國民政府名義交立法院審議。其中，國民黨中央政治會議提出的法律案，由其自定原則；國民政府和所屬各院及立法委員聯名提出的法律案，由各該機關擬定原則草案，送中央政治會議決定；各部會及行政院所屬省市政府或國民政府直轄機關提出的法律案，由移送提案的主管機關審定原則草案，送中央政治會議決定。立法院審議法律案時，須開“三讀會”，然後付表決。“對於中央政治會議所定之原則不得變更，但立法院有（不同）意見時，得陳述意見於政治會議”，由中央政治會議決定是否變更立法原則。“立法院會議通過之法律案，在國民政府未公佈以前，中央政治會議認為有修正之必要時，得以決議案發交立法院依據（決議）修正之。”①除了完成立法以外，立法院還有權議決預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項，對於本院議決案的執行，可以向國民政府其他各院及行政院各部會提出質詢和質問。國民黨四屆一中全會在1931年12月26日修訂《國民政府組織法》時，刪去了立法院對於條約案的議決權。此後，各項涉外條約不再經立法院審議，改由中央政治會議決定后直接交行政院執行。南京國民政府與日本政府簽訂的《淞滬停戰協定》（1932年5月）、《塘沽協定》（1933年5月），均未經立法院審議。
立法院以會議形式進行立法工作，在院內設立常設委員會和特別委員會。常設委員會履行經常性的立法職權，有法制、外交、財政、經濟、軍事5個委員會。各委員會均設委員長1人，委員若干人，委員長由立法院長指定，委員由立法委員分任。特別委員會履行特定的立法職權，為了起草民法、商法、自治法、勞工法、土地法，立法院都設立過特別委員會。這些特別委員會因事而設，事後即撤。例如，為了起草憲法草案，立法院曾於1933年1①《法規制定標準法》（1929年5月14日），參見商務印書館編輯《中華民國現行法規大全》，商務印書館1934年版，第1099頁。
①《立法程序綱領》（1933年4月20日），參見商務印書館編輯《中華民國現行法規大全》，商務印書館1934年版，第1100頁。
月20日設立憲法草案起草委員會。在當時的立法院長孫科主持下，歷時一年余，到1934年2月23日完成《中華民國憲法草案初稿》，憲法草案起草委員會便結束了工作。立法院隨即設立由36名立法委員參加的“憲法草案初稿審查委員會”，經過研究，寫出《中華民國憲法草案初稿修正案》。同年10月日，這個憲法草案初稿修正案經過立法院三讀通過，送交國民黨中央執行委員會審查。經過國民黨四屆五中全會、四屆六中全會、第五次全國代表大會、五屆一中全會的四次修訂，加上國民黨中央執行委員會常務委員會的頻繁審查和立法院兩次奉命修改，直到1936年5月1日，《中華民國憲法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日，國民政府正式公佈，這就是五五憲草。五五憲草在修改過程中雖曾兩次在報紙上公開徵集意見，但它的起草、修改、審查、通過，都是國民黨一黨包辦的，憲草規定行政院正副院長及政務委員、司法院正副院長、考試院正副院長均由總統任免，行政院對總統負責，總統行使各項職權不受監察院、行政院制約。因此，這是一部總統獨裁製憲法草案。
國防最高會議、國防最高委員會抗日戰爭全面爆發以後，中央政治會議（中央政治委員會）的最高立法權相應地移交給國防最高會議。國防最高會議是國民黨中央執行委員會常務委員會臨時會議決定組建的全國國防最高決策機關，對中央政治委員會負責。《國防最高會議組織條例》規定：“在作戰期間，關於黨政軍一切事項，國防最高會議主席得不依平時程序，以命令為便宜之措施。”①1937年11月17月，中央政治委員會停止開會，其職權由國防最高會議代行。
1939年1月28日，國民黨五屆五中全會決定：設置國防最高委員會代替原來的國防最高會議，統一黨政軍之指揮，並代行中央政治委員會的職權。《國防最高委員會組織大綱》也賦予委員長以緊急命令權，並取消了“在作戰期間”的限制。國防最高委員會在戰時自行制定了多項法令，除了法與條例以外，還有規程、章程、規則、通則、準則、細則、大綱、綱要、標準、辦法等多種名目，命令與法律、命令與條例、法律與條例、法律與規則經常發生抵觸。這些法令多數根本不經立法院通過，直接交國民政府公佈，有的事後交立法院按原文通過，有的由國防最高委員會制定原則，交立法院限期簽注意見，再由國防最高委員會作出決定。
立法院名義上具有的最高立法權在戰時受到排斥。為了劃清國防最高委員會與立法院在立法方面的權限，蔣介石命令國防最高委員會所屬的中央設計局、黨政工作考核委員會召集有關人員研究制定了《國防最高委員會與立①《國防最高會議組織條例》（1937年8月12日），參見蔣緯國主編《國民革命戰史第三部：抗日禦侮》第3卷，台灣黎明文化事業公司1979年版，第23頁。
法院關係之調整辦法》，1942年2月24日以立法院訓令形式公佈。調整辦法規定：（1）國防最高委員會決定的立法原則，立法院如有（不同）意見，應儘速向國防最高委員會陳述。（2）法律案如無緊急或特殊情形及《國防最高委員會組織大綱》規定的緊急命令事實，仍應交立法院審議；關於前項緊急或特殊情形，應由提案機關以書面詳述理由，呈請國防最高委員會核定。（3）國民政府依照國防最高委員會決定公佈的法令，應令知立法院，立法院對於此項法令毋庸再行審議。同年3月11日，立法院法制委員會7名委員聯名呈文立法院院長孫科，表示不同意這個調整辦法，認為法律仍應依立法程序經立法院審議通過。這個意見沒有被採納。
政治協商會議的五項決議與《中華民國憲法》抗日戰爭勝利以後，國內各民主黨派對國民黨一黨專政、個人獨裁的訓政體制提出強烈批評，結束訓政、實施憲政的民主要求空前高漲。政治協商會議於1946年1月31日通過五項決議，確定改組一黨政府為多黨政府，按照國會制、內閣制、省自治制的原則制定憲法，實行憲政。對於憲法草案的修改，決議規定了如下原則：立法院為國家最高立法機關，由選民直接選舉，其職權相當於西方國家的議會；行政院為國家最高行政機關，行政院長由總統提名經立法院同意任命，行政院對立法院負責；如立法院對行政院全體不信任時，行政院或辭職或提請總統解散立法院，但同一行政院長不得再次提請解散立法院；總統經行政院決議，得依法頒佈緊急命令，但須於一個月內報告立法院；省可以制定省憲法，省與中央權限依均權主義規定。按照這樣的原則，國民黨中央政治委員會的最高立法權（當時由國防最高委員會代行）將被撤銷，民主選舉產生的立法院將成為最高立法機關。兩個月後，這些決議被國民黨推翻。1946年3月日，國民黨六屆二中全會決定撤銷國防最高委員會，恢復中央政治委員會，通過了與政治協商會議決議完全相反的決議。11月15日，國民黨不顧各民主黨派的抵制和反對，在南京召開一黨包辦的“國民大會”。12月25日，通過了以五五憲草為基礎的《中華民國憲法》。
在政治體制上，《中華民國憲法》設計了近似於國會制和內閣制的條文，實行的卻仍是《五五憲草》規定的總統獨裁製：（1）憲法規定行政院有條件地對立法院負責。這些規定是：行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法院有向行政院質詢之權；立法院對於行政院重要政策不贊成時，得以決議移請行政院變更，行政院如不願變更，經總統核可，可請立法院複議；行政院對於立法院議決的法律案、預算案、條約案，如認為窒礙難行時，可以經總統核可，於10日內移請立法院複議；複議時，如有出席委員三分之二維持原決議，行政院長應即接受該決議或辭職。（2）憲法賦予總統很大的權力：對外代表國家，依法行使宣戰、媾和、締約、戒嚴、大赦、公佈法律、發佈命令、任免文武官員等職權，而且統率全國陸海空軍，遇有緊急情形可以依法發佈緊急命令，有權召集有關各院院長會商解決院與院間的爭執，有權提名行政院長、司法院正副院長及大法官、考試院正副院長及考試委員的人選。憲法雖然規定國家最高行政機關為行政院，但是行政院向立法院提請複議須經總統核可，總統實際上擁有對行政院的控制權。（3）憲法對總統行使職權也作出了一些限制。總統公佈法律、發佈命令，須經行政院院長或行政院院長及有關部會首長副署；任命行政院院長須經立法院同意，任命司法院正副院長及大法官、考試院正副院長及考試委員須經監察院同意；宣佈戒嚴須經立法院的同意或追認，立法院認為必要時，得以決議移請總統解嚴；國家遇有天災、癧疫或財政經濟上有重大變故時，總統可以依法發佈緊急命令進行必要的處置，但須於發佈命令后一個月內提交立法院追認，如立法院不同意，該命令立即失效；監察院有權向國民大會提案彈劾總統、副總統。正因為有這樣一些限制，在1948年4月4日國民黨中央執行委員會臨時全體會議提名總統候選人時，蔣介石明確表示不願出任總統。為此，由國民黨包辦的“國民大會”在4月18日又通過《動員戡亂時期臨時條款》，規定“在動員戡亂時期”總統不受憲法第39條或第43條所規定程序的限制，即宣佈戒嚴、實施緊急處分可以不經立法院通過或追認。這樣，憲法中對總統權力的主要限制被取消，憲法設計的有限責任內閣制復歸為總統獨裁製。
第二節行政機構和行政制度國民政府初期的行政機構南京國民政府成立時，在機構設置上參照了廣州國民政府的做法。在國民政府內，初設外交部、財政部、司法部、交通部、軍事委員會、教育行政委員會、財政委員會、中央法制委員會。1927年10月，撤銷教育行政委員會，改設大學院。11月，增設最高法院。1928年2月，增設內政部、農礦部、工商部和建設委員會。4月，設立中央研究院。8月，增設禁煙委員會。9月，增設僑務委員會。按照1928年2月4日國民黨二屆四中全會修訂通過的《國民政府組織法》，還應設立監察院、考試院、審計院、法制局、蒙藏委員會，但這些機構在國民政府改設五院以前沒有建立。
南京國民政府初期的領導體制經歷了多次變更。國民政府最初不設主席，而以胡漢民等4人為常務委員，日常政務由常務委員以會議形式集體處理，政府決策權掌握在國民革命軍總司令蔣介石手中。寧漢合流后，國民黨中央特別委員會決定改組南京、武漢兩政府，成立統一的國民政府。1927年9月20日，改組后的國民政府成立。國民政府設委員47人，其中常務委員5人；國民政府軍事委員會設委員67人，其中主席團委員14人。這樣龐大的政府機構完全是為了安置和平衡各派勢力。由於權力分贓不均，特委會政府爭吵不休。1928年2月7日，國民黨二屆四中全會再次改組國民政府，推舉譚延耆喂裾府主席，蔣介石任國民政府軍事委員會主席
訓政時期的三級中央政制訓政時期的南京國民政府實行三級中央政制。國民政府主席、委員及國民政府直轄機關構成第一級權力機構，立法院、行政院、司法院、考試院、監察院院長、副院長及委員構成第二級權力機構，五院所屬的各部、各委員會構成第三級權力機構。五院制國民政府成立時，直屬機關除具體辦事機構文官處外，還設置了參軍處、參謀本部、訓練總監部、軍事參議院等軍事機構和國立中央研究院、總理陵園管理委員會等行政機構。以後又陸續增設了主計處、稽勛委員會、政務官懲戒委員會、國史館籌備委員會、西京籌備委員會等機構。原屬行政院的建設委員會、全國經濟委員會後來劃歸國民政府直轄。
國民政府主席是國家元首，對內對外代表國家，但主席的職權並不固定，依蔣介石是否擔任主席而變化。按照1928年10月8日公佈的《國民政府組織法》，國民政府主席為國務會議主席，兼任陸海空軍總司令，公佈法律、發佈命令由國民政府主席及五院院長署名執行。10月10日，蔣介石就任國民政府主席。1931年6月14日，國民黨三屆五中全會修改《國民政府組織法》，擴大了國民政府主席的職權。規定：國民政府五院院長、副院長、陸海空軍副司令及直屬於國民政府的各院、部、委員會首長，由國民政府主席提請國民政府任命；公佈法律、發佈命令不須五院院長副署，直接由國民政府主席署名執行。蔣介石的攬權獨裁活動引起國民黨內其他政派的強烈反對，反蔣各派在廣州另立國民政府。12月15日，蔣介石被迫宣告下野。26日，國民黨四屆一中全會根據粵方意見修改《國民政府組織法》，改國民政府主席為虛位元首。規定：國民政府主席不負實際政治責任，不兼任其他官職，任期二年，得連任一次；五院院長、副院長由國民黨中央執行委員會選任；在憲法未頒佈以前，五院各自對國民黨中央執行委員會負責。會議改選林森為國民政府主席。
在五院制下，行政院是國民政府最高行政機關。1928年10月25日，行政院正式成立，第一任院長是譚延輟Ｐ姓院由行政院正副院長和所屬各部、各委員會組成。行政院執行政務的決策機構是行政院會議，由正副院長、各部部長、各委員會委員長組成。開會時以院長為主席，院長因故不能執行職務時，由副院長代理。行政院會議的職權，主要是議決下列事項：?提交於立法院的法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項；（2）薦任以上行政官吏和司法官吏的任免；（3）處理所屬各部、會之間及各委員會之間不能解決的事項；（4）其他依照法律或行政院長認為應付行政院會議議決事項。譚延暝諶問保姓院院長的權力較校院長主持行政院會議，綜理全院事務，監督所屬機關，但行政院所有命令及處分，須經全體部長或有關部部長副署始生效力?30年9月22日，譚延瓴∈擰９竦橙燜鬧腥嵊?月17日修改《國民政府組織法》，擴大了行政院院長的權力。規定：行政院會議改稱國務會議，原來的國務會議改稱國民政府會議；行政院各部設部長1人，政務次長、常務次長各1人，各委員會設委員長、副委員長各1人，均由行政院院長提請國民政府任免。會議推舉國民政府主席蔣介石兼任行政院院長。這樣，蔣介石不僅操縱着國民政府的第一級、第二級權力機構，而且控制了第三級權力機構。蔣介石下野后，國民黨四屆一中全會於1931年12月日修改《國民政府組織法》，恢復行政院會議舊稱，改國民政府會議為國民政府委員會議，規定行政院院長負實際政治責任，並推舉孫科繼任行政院院長。1932年1月25日，孫科辭職。28日，國民黨中央政治會議改任汪精衛為行政院院長。1935年12月1日，汪精衛辭職。7日，國民黨五屆一中全會復任蔣介石為行政院院長。經過幾番周折，蔣介石重新執掌了行政院。
行政院下設部和委員會，分管各項行政事務。行政院成立時，除辦事機構秘書處、政務處以外，設有內政、外交、軍政、財政、農礦、工商、交通、鐵道、教育、衛生10部和蒙藏、僑務、禁煙、建設4個委員會。1929年1月11日，增設賑災委員會（后改稱賑務委員會）。4月12日，裁撤軍政部海軍署，增設海軍部。1930年11月17日，國民黨三屆四中全會決定調整行政院機構，將農礦部與工商部合併為實業部，衛生部改為衛生署併入內政部，建設委員會劃歸國民政府直轄。此後，行政院機構變化不大。到抗日戰爭全面爆發時，行政院共有9部和4個委員會。行政院各部設部長、政務次長、常務次長各1人，部長綜理部務，次長協助部長工作。部的下面按照不同情況設廳、署、司、處，置秘書、參事、廳長、署長、司長、處長、科長、科員、技監、技士、技佐、編審、視察、督學等各類人員。行政院各委員會設委員長、副委員長各1人，委員和常務委員若干人，委員長在副委員長協助下領導和管理本會工作。會的下面分設處、科，置秘書、參事、處長、科長、科員等各類人員。蒙藏、僑務、賑務委員會還在地方設立了一些派出機構-