聯合國的職能

那麼，面臨日益迫近的洪水，聯合國能做些什麼呢？一個千瘡百孔的脆弱組織怎能擔當領導全球變革的大任？聯合國連盧旺達和波斯尼亞的危機都解決不了，又怎能挑起全球維和的重擔？這些都是實實在在的問題。為了清晰回答上述問題，我必須對一些概念進行分類。許多門外漢認為聯合國就是一個機構。實際上，它是由許多機構組成的大家庭。有些機構是獨立的，例如聯合國開發計劃署和聯合國兒童基金會。但是聯合國有三個最核心的部門，各自扮演不同的關鍵角色，它們是：聯合國安理會、聯合國大會和聯合國秘書處。聯合國安理會代表了貴族的利益。其中五大常任理事國（美國，俄羅斯，中國，英國，法國）享有極大權力。聯合國憲章要求安理會“對世界和平與安全問題負主要責任”，所以在處理戰爭與和平問題時，這個機構是惟一得到授權的實體。15個安理會成員國通過的決議可以約束所有188個會員國。聯合國大會代表了廣大人民的利益。全部188個會員國，在主權平等的前提下，在聯大都享有同等的表決權。但是聯大決議並不具有約束性，它一般都是以協商一致的方式通過，所以最多可以算是建議。最後輪到秘書處了，它實際上只是聯合國決議的執行工具。從理論上說，它應該對聯合國大會負責，但在實際操作中它更偏重於安理會（在秘書長的任免問題上，安理會有決定權）。聯合國秘書長有權提出獨立的動議和法案，但僅限於一種道德上的約束，因此秘書長的個人名望和道德水平顯得十分重要。在這個日益相互依存的世界裏，聯合國將處於一個新的地位，而其中的各個機構也將做出不同的貢獻。我舉幾個例子也許能使眼前的景象更清晰。首先，制訂規則將會成為聯合國職能中最重要的一點。隨着世界的不斷變化，我們需要新的規則來促進全球多邊進程。如果我們着手制訂新的規則，這將是一個共同協商的形式（也註定是一個痛苦的過程）。制定出來的規則要轉化成具有約束力的法律條文，這個過程必須由聯合國來完成。海洋法、環境協約、地雷法、國際法庭公約，所有的全球新規則都必須由聯大牽頭制定，或者在聯大分支機構的會議上討論通過（例如，里約熱內盧，哥本哈根和北京峰會）。如果沒有聯大（或類似的組織），整個世界就會在舊制度中癱瘓。事實上，正是由於聯合國使這些新規則合法化，整個國際社會才能在尊重人權的基礎上前進。第二，為了處理隨時可能發生的特殊危機（例如，東帝汶，科索沃和塞拉利昂），同時吸引全球的注意力，世界各國應該同意一項均攤負擔的程序。如今一些糾紛主要在聯合國外部解決（如科索沃危機）。但是這些問題最終仍然需要經聯合國處理，這樣才能獲得國際合法性。事實上，並非每個國家都介入所有的爭端。在一次衝突中哪個國家起領導作用是由一系列因素決定的，其中包括地理位置、政治利益、條約關係和文化淵源等等。例如，在美國的大力推動下，同時由於歷史和地理方面的原因，澳大利亞在解決東帝汶問題中發揮了領導作用。但是沒有聯合國安理會的授權和其他周邊國家的參與，澳大利亞是不能擅自干涉這項事務的。任何一項聯合國維和行動的實施都標誌着，全世界將作為一個整體對某個特別的問題負責。在聯合國安理會介入之前，西非維和部隊（ECOMOG，是西非國家經濟共同體停火監督組織，也就是西非維和部隊的英文縮寫——譯者注）必須向塞拉里昂政府給付軍費，但是當聯合國接管之後，這筆開支就由188個國家分攤了。只有聯合國安理會才有權做出這樣的決定。聯合國大會所能提供的是道義和智力上的領導。在我們這個擁有60億人口的星球上，有一個人是全人類共同利益的代表，那就是聯合國秘書長。因此，在他演講的時候，他能夠把所有人吸引到需要關注的地方，這種能力是其他所有人都不具備的。現任的秘書長是科菲·安南先生，他敢於大膽提出許多新的建議。例如，在應對波斯尼亞、盧旺達和科索沃危機的時候，他曾經提出當大規模違反人道主義的事件發生時，國際社會有權對主權國家進行人道主義干涉。這的確是個大膽的想法，其他國際社會領導人沒有勇氣做到這一點。以上的幾個例子使我們看到，在一個新世界裏聯合國能夠發揮建設性的作用。這種作用是其他組織機構無法取代的。西方八國集團（G8）的領導人們雖然有時也能夠對國際事務做出關鍵性的決定，比如他們可以影響國際金融市場（thePlazaAccord——廣場協定，是指1985年9月美國聯合其他西方國家壓迫日本簽署的讓日元升值的協議，後來也被經濟學家看成日本經濟由盛轉衰的誘因之一[譯者注]），但是在真正的世界範圍內，他們無法將本國的觀點強加給其他的國家（因為他們沒有安理會的權威），也不能取得國際社會承認的合法地位（因為他們沒有得到聯大的認可）。在現代社會裏，富國並沒有權力決定全球的命運，西方八個國家也並不能代表整個國際社會。只有聯合國或者秘書長才有權裁決國際事務，因為他們的行為是得到法律授權的。美國總統克林頓在1999年9月的聯大上曾指出，聯合國是一個必不可少的機構。