四、蛋糕應該怎麼分

四、蛋糕應該怎麼分

所謂蛋糕應該怎麼分,其實也就是議會的席位應該怎麼分配。

19世紀初,美國眾議院內景

在這裏,我們必須交代一下政府這個概念。制憲會議要建立的全國政府(NationalGovernment)或合眾國政府(GovernmentoftheUnitedStates),其名稱都是Government。這個Government,和我們國家四套班子(黨委、政府、人大、政協)中的政府,不是一個概念。他們的那個政府(Government),包括立法、行政、司法三個部門,合起來才叫美國政府或聯邦政府。這三個部門當中,最重要的又是立法部門(國會),至少在制憲會議代表眼裏是這樣。所以,國會如何建立,就成了討論的重點,而爭論的焦點,則在於席位的分配。因為大家都明白,誰佔有了議席的多數,誰就控制了這個國家。

這當然非爭不可。其實,所謂民權與邦權之爭,或者邦權與國權之爭,甚至民主與共和之爭,說穿了就是席位之爭。席位的安排有兩種方式。一種是以人口或財富為基數,按一定的比例分配,比如每4萬人選舉1名議員。這個叫作比例制。還有一種是不論大小貧富,每邦1票,邦邦平等。這個叫作平等制。比例制和平等制都有道理,也都有依據。比例制依據的是民主原則。既然要民主,則民意代表(議員)的名額當然應該按選民的人口來分配。平等制依據的是共和原則。既然要共和,各邦的主權就應該平等。何況所謂作為邦聯的美利堅合眾國,本來就是平等各邦每邦1票聯合起來的。所以邦聯議會也好,這次制憲會議也好,一旦需要表決,都是按邦計票。

這樣一種表決方式是麥迪遜他們要改革的重點。因為麥迪遜他們的想法,原本是要建立1個單一制民族國家,把13個邦變成類似於省的行政區域,豈能再同意每邦1票?何況這種表決方式明顯有利於小邦,對大邦不夠公平。所以會議一開始(5月30日),麥迪遜、倫道夫、漢密爾頓等人就把這個問題提出來了。他們或者主張明確規定“全國議會的席位按人口比例分配”,或者建議措辭為“全國議會的席位分配不再遵循現行體制”。但不管話怎麼講,意思都一樣。麥迪遜明確表示,不論平等表決制當初形成時有多少理由,由擁有主權的各邦建立起來的聯盟總歸是邦聯。現在我們既然要建立全國最高政府,這種狀況就應該終止。

這就立即引起了小邦的不滿,特拉華甚至揚言要撤團走人。這一點我們前面已經交代過了。麥迪遜他們只好先繞開這個難題。好在大家基本上都同意建立全國最高政府,連特拉華都投了贊成票,只有康涅狄格和紐約的雅茨反對。第二天(5月31日),又一致同意全國議會實行兩院制。這樣,就可以分別討論兩院議員的產生方式了。

倫道夫代表弗吉尼亞提出的方案,是全國議會第一院(眾議院)議員由各邦人民選舉產生。這一提案立即遭到謝爾曼的反對。謝爾曼的情況我們前面說過。他是康涅狄格代表,也是一位老資格的革命領袖,參加過第一屆和第二屆“大陸會議”,是《獨立宣言》和《邦聯條例》的起草委員會委員。這位老革命出身貧寒,年輕時開過鋪子,做過木匠、鐵匠和土地測量員,賺了錢就自費印刷論文,出版年曆,還把自己對宇宙的觀察和創作的詩歌印在上面。他在耶魯大學開過餐館和書店,也做過律師和法官,而且一直做到康涅狄格大法官,還當過紐黑文市的市長。皮爾斯的《制憲會議代表性格描述》說謝爾曼相貌難看,面無表情,舉止怪異,性格奇特,無論公開演講還是私下談話,滿嘴都是粗話俚語,甚至切口黑話,但他卻“值得無限讚揚”,因為“再無一人有他那樣的好心腸和清醒的頭腦”。他的思路有章可循,思維融會貫通,論辯技巧非凡,說話入木三分,是一位很有威望的老同志。

謝爾曼是最早起來反對《弗吉尼亞方案》的,比佩特森和蘭欣都早。在討論是否建立全國最高政府時,康涅狄格代表團的兩位代表謝爾曼和艾爾斯沃斯,都投了反對票,可見他們是連制憲會議的第一項政治決議都不同意的。威爾遜提出議員由人民選舉,謝爾曼也表示反對。他認為老百姓對建立政府根本就插不上手。這個說法得到馬薩諸塞格里的贊同。格里也是一個唱反調的,前面已多次提到他。格里乾脆反對民主,認為“我們所經歷的罪過,都是源於民主過於泛濫”,因為並不缺乏德行的人民總是受到陰謀家的蠱惑。

謝爾曼和格里的觀點遭到梅森、威爾遜和麥迪遜的反駁。梅森和威爾遜堅決主張第一院議員由人民選舉。因為“第一院是政府體現民主原則的最大寶庫”(梅森),沒有人民的支持,任何政府都不可能長治久安(威爾遜)。麥迪遜則認為,要建立一個自由政府,至少有一院必須由人民選舉。至於第二院議員、行政官和法官,可以考慮通過其他方式產生。麥迪遜這一態度極為重要,因為這等於是為“兩院兩制”的方案開了口子。

全體委員會對這一提案進行了表決。馬薩諸塞、紐約、賓夕法尼亞、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞6邦贊成,新澤西、南卡羅來納2邦反對,康涅狄格、特拉華2邦贊成反對各半,馬利蘭無投票記錄。5月31日這天,馬薩諸塞應該有4位代表──魯弗斯·金、戈漢姆、斯特朗、格里。馬薩諸塞投了贊成票,說明反對的只有格里1個。康涅狄格贊成反對各半,則說明艾爾斯沃斯投票贊成。顯然,在這個問題上,謝爾曼和格里是少數派。

於是威爾遜決定再接再厲,提出全國議會兩院都由人民選舉。但這回就沒有那麼順利了。就連“第二院由各邦議會提名,第一院選舉”的原方案都未能通過,竟遭到康涅狄格、紐約、新澤西、賓夕法尼亞、特拉華、北卡羅來納、佐治亞7邦反對,只有馬薩諸塞、弗吉尼亞、南卡羅來納3邦贊成。

非但如此,6月6日,南卡羅來納的查爾斯·平克尼和拉特里奇還大做翻案文章,提議“全國議會第一院議員由各邦議會選舉,不由人民選舉”。南卡羅來納原本就是反對眾議員由人民選舉的,他們提出這個動議並不奇怪。不過他們的支持者也不多,就連格里也轉變了態度,支持眾議員由人民選舉,但希望參議員換一種選舉方式。表決結果,8邦反對,康涅狄格、新澤西、南卡羅來納3邦贊成,會議否決了查爾斯·平克尼和拉特里奇的提案。前次表決肯定了倫道夫方案,這次表決又否定了反對意見,眾議員由人民選舉便成為定論。

表面上看,這次表決是麥迪遜、威爾遜一派不小的勝利。因為表決結果不但再次肯定了他們的方案,而且支持他們的邦由6個增加到了8個。尤為可喜的是,特拉華由贊成反對各半變成了支持,紐約也未因蘭欣的到會而和他們唱對台戲。但麥迪遜和威爾遜應該清楚,他們的這個勝利是有代價的。贊成反對各半的特拉華固然站了過來,同樣贊成反對各半的康涅狄格卻也站了過去。更重要的是,許多反對派支持他們,是為了在另一院(參議院)的問題上和他們講價。也就是說,眾議員,我們同意你的方案,由人民選舉。參議員,就不能再由人民選舉了,你們得同意我們的方案。

這一層意思,格里已經表達了,迪金森就講得更清楚。迪金森的情況我們前面也簡單講過。他是美國獨立運動初期的精神領袖,早在《獨立宣言》問世前9年,就提出了“無代表,不納稅”的口號,並預言北美和英國的關係必將由武力來解決,因此被譽為“革命文人”和“世俗聖人”,是比華盛頓和富蘭克林資格更老的革命家。1776年7月2日,“大陸會議”討論通過《獨立宣言》時,作為《邦聯條例》起草委員會主席的迪金森投了反對票,並在9天以後提交了由他起草的《邦聯條例》。正是這個《條例》,第一次將這個新生的國家命名為“美利堅合眾國”。所以,稱迪金森為開國領袖,那是當之無愧的。

迪金森也是特拉華代表,但比貝德福德態度溫和,也顯得老成持重。在6月6日和7日,他作了兩次發言,闡述邦與全國政府的關係。他把美利堅合眾國比作太陽系,各邦比作行星。太陽系不能沒有太陽,這就是全國政府。也不能沒有行星,這就是各邦。應該讓行星在自己適當的軌道上自由運行,所以,消滅各邦是不對的。改革只是把13條溪流匯成大河,而不是相互反對。因此他認為:第一院由人民直接選舉,這一點至關重要;另一院由各邦議會選舉,也十分妥當。邦政府和全國政府的這種結合,政治上既高明,實際上也不可避免,因為保留各邦政府勢在必行。當然,這樣一來,各邦政府和聯邦政府之間會產生摩擦。但迪金森認為,這種摩擦並不可怕,因為這樣便正好實現了相互制衡;而這種制衡,又恰恰是我們建立共和政府所希望的。

這是深謀遠慮,也是高瞻遠矚。因為迪金森設想的這種方案,基本上正是後來美國實行的政治模式。美國人民能有這樣一種比單一制政體更優越的政治制度,其實是要感謝那些制憲會議上的反對派,尤其是迪金森這樣反對派當中的折中派的。

可惜,迪金森這種老成謀國的意見,麥迪遜他們暫時還聽不進去。他們一意孤行,甚至出言不遜。這就逼得小邦不能不奮起自衛。結果,制憲會議的空氣中就充滿了火藥味。爭論的雙方不但唇槍舌劍,而且劍拔弩張。

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費城風雲

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