三、合眾國向何處去

三、合眾國向何處去

前面說過,所謂“合眾國”(UnitedStates),可以是邦聯(confederation),也可以是聯邦(union)。邦聯和聯邦是不同的。邦聯是兩個或兩個以上國家的聯合體。邦聯成員國保留主權,但在軍事、外交等方面採取一致行動。聯邦則是由若干個具有國家性質的行政區域(邦或州)聯合而成的統一國家。它的特點,是全國有統一憲法和最高政府,各行政區域也有自己的憲法和政府。前一條,把聯邦和邦聯區別開來。后一條,把聯邦和單一制民族國家(nation)區別開來。也就是說,單一制民族國家各行政區域(省、市、縣)沒有區域憲法和依據區域憲法設立的政府,邦聯則沒有統一憲法和最高政府,唯獨聯邦都有。另外,邦聯的成員(國家)擁有完全獨立的主權,民族國家各行政區域(省、市、縣)完全沒有主權,而聯邦制度中的邦或州則既有主權,又部分交出主權,可以說擁有“半主權”。

這樣看來,1787年以前的美利堅合眾國,就有點不三不四,非驢非馬。她固然不是聯邦,更不是單一制民族國家,卻也不是嚴格意義上的邦聯。因為她的成員並不是真正擁有完全獨立主權的國家,而是具有“半國家”性質的邦。這些邦是“聯合獨立”(即“聯合建國”)的,連自己也說不清到底算不算主權國家。所以,這個聯合體不變不行。當然,變,也有兩種變法。一是13個邦完全獨立,各自建國。建國之後,願意聯合,就組成邦聯;不願意聯合,就各自散夥。或者願意聯合的就聯合,不想聯合的就不聯合,也可以三三兩兩地聯合成好幾個邦聯(南北戰爭時南方各州就搞了這樣一個“邦聯”)。另一種變法,則是13個邦完全放棄主權,組成一個統一共和國,即變成“一個主權,一部憲法,一個政府”的單一制民族國家(nation)。麥迪遜、倫道夫、漢密爾頓他們最早的想法,就是后一種。

所以,費城會議一開始,他們就把“全國最高政府”的口號提出來了。從理論上講,這當然沒有什麼問題。誰都知道,邦聯的情況不佳,就因為沒有這樣一個政府。所以這一提案在會議一開始便以6邦贊成(馬薩諸塞、賓夕法尼亞、特拉華、弗吉尼亞、北卡羅來納、南卡羅來納)、1邦反對(康涅狄格)、1邦棄權(紐約代表團贊成反對各半)通過,成為制憲會議的第一個政治決議。

不過,雖然大多數人都贊成建立一個“全國最高政府”,但這個政府應該怎麼建,大家心裏都沒有底,具體的方案也眾說紛紜。比如全國議會,有主張兩院的,也有主張一院的;行政長官,有主張一人的,也有主張多人的;最高法院的下級法院,有主張設立的,也有主張不設的。至於議員、總統、法官的任期、報酬、產生方式,等等,更是難以統一。這些想法如此同床異夢,甚至背道而馳,又公說公有理,婆說婆有理,會議也就從原來設想的百米賽變成了中長跑,最後又變成了馬拉松。於是,隨着討論的深入,代表們發現,建立全國最高政府這件事,遠沒有想像中的那麼簡單。就連特拉華代表團團長里德都認為僅僅改良邦聯體制已無濟於事。里德在6月6日的發言中說,對舊邦聯體製作些修修補補,不過是在舊袍子外面套新衣服。邦聯本來就是建立在一些臨時性原則基礎之上的,不可能持久,也沒法修補。唯一的出路,是在新基礎上建立一個好政府。這也是大多數代表的共識。看來,這次會議的任務不但要由修約變成制憲,同時還要由改制變成建國。

建國的關鍵,也在授權,但情況與制憲有所不同。制憲要解決的,是新憲法從哪裏獲得授權;建國要解決的,則是新憲法向什麼人授權。也就是說,制憲的麻煩是“誰來授”(人民授權還是各邦授權),建國的麻煩是“授給誰”(全國政府還是各邦政府)。因此,制憲的分歧,主要表現為邦權與民權之爭;建國的分歧,則主要表現為邦權與國權之爭。用蘭欣6月20日的話說就是:制憲會議到底是堅持現在的邦聯制,還是要背離這個基礎?而用倫道夫6月16日的話說則是:是死守聯盟方案不放,還是實施建國?

麥迪遜他們當然是主張建國的。實際上,按照麥迪遜最初的想法,是要沒收各邦政府權力,集中於“全國最高政府”,只不過沒有明說罷了。明確說出這一主張的是漢密爾頓,時間是在6月18日。漢密爾頓是5月18日到會的,但整整1個月基本保持緘默。一是出於對那些年長資深、德高望重的代表的尊敬,二是因為自己處境尷尬──他和本邦代表團另外兩位代表的觀點實在是根本對立。但在6月18日,他忍不住作了長達5個小時的發言,集中闡述了他的制憲綱領和建國主張。他認為,如果還讓各邦抓住主權不放,那麼,無論對邦聯制度如何修補,都將無濟於事。唯一的辦法,是把全部主權都集中到一個總體政府,哪怕這個政府是君主制的。因為在他看來,大不列顛政府,是世界上最好的;而英國人能把國家治理得那麼好,則要歸功於他們傑出的憲法。因此,君主立憲制,是最好的制度。如果我們的君主還是選出來的,那就更好了。相反,要在如此遼闊的國土上建立一個共和政府,則叫人絕望;而再給邦聯議會擴權,則不是造成一個壞政府(什麼事情都做不了),就是不再有政府(政府權威被各邦瓦解)。反正,在同一疆域內,不可並存兩個主權。所以,總體政府必須吞併各邦,否則它就會被各邦瓜分。

顯然,這是典型的“國權主義”言論。“國權主義”通常稱作“國家主義”。其政治綱領和觀點,是主張建設單一制民族國家(nation)。與此相對應,主張將美國建成聯邦(union)的,則被稱為“聯邦主義”。但聯邦是最後妥協的結果,此前並沒有什麼“聯邦主義”,也沒有“國家主義”和“聯邦主義”之爭,只有強調國權的一派和強調邦權的一派。後者被稱作“邦權主義者”。邦權主義和強調國權的主張相互妥協,就產生了“聯邦主義”。所以,在雙方達成妥協之前,“邦權主義”的對立面就應該叫作“國權主義”,不應該叫“國家主義”,就像《聯邦憲法》生效以前的State應該叫“邦”不能叫“州”一樣。妥協之後,仍主張建設單一制民族國家的,就叫“國家主義”;仍主張維持邦聯制度的,就叫“邦聯主義”;而同意國權與邦權並存的,則叫“聯邦主義”。我認為只有這樣說,才是尊重歷史,也才能解釋為什麼原來的“國家主義者”(實為“國權主義者”)後來會變成“聯邦主義者”。

麥迪遜和漢密爾頓一樣,開始也是“國權主義者”,不過不像漢密爾頓那麼激進,也不像他那麼鋒芒畢露。他只是提出了一個“建立全國最高政府”的主張。但即便如此,一個“全國”,一個“最高”,便足以讓許多人產生疑慮。事實上會議剛剛開始,就有南卡羅來納的兩位平克尼代表提出了疑問,其中查爾斯·平克尼先生問的,就是“倫道夫先生的意思是不是要完全廢除各邦政府”。此後,6月2日,特拉華代表迪金森,6月6日,特拉華代表裏德,6月8日,馬薩諸塞代表格里,也都提出了類似的問題。這些人並不是或不完全是“邦權主義者”,卻也都主張保留或適當保留邦權,可見事情決非漢密爾頓想像的那麼簡單。

堅定的“邦權主義者”主要是馬利蘭的路德·馬丁和紐約的蘭欣。而且,他們都拿英國來說事。蘭欣在6月20日說,“國權主義”將要造成的傷害,比起當年的大不列顛來,簡直是有過之無不及。路德·馬丁在6月19日的發言中則說,脫離了大不列顛,就使13個邦處於自然狀態,只不過結成聯盟罷了。它們加入邦聯時是平等的,現在也是平等的。如果誰要把它們弄得不平等,他自己是決不會讓步的。

路德·馬丁的這個說法遭到了威爾遜的反駁。威爾遜說,誰說各殖民地從大不列顛獨立出來時它們也就彼此獨立了?《獨立宣言》可不是這麼說的(他把《獨立宣言》又讀了一遍)。《獨立宣言》說:“這些聯合殖民地從此成為而且理應成為自由獨立之邦。”可見,各邦是獨立了,但不是“單獨獨立”,而是“聯合獨立”。而且,獨立之時,即已是邦聯。這意思當然很清楚:沒有聯合,就沒有獨立。我們這些邦,和本來就獨立的那些國家不一碼事!

不過,話雖這樣說,但威爾遜也好,麥迪遜也好,倫道夫也好,甚至漢密爾頓也好,其實心裏都很清楚:各邦政府是不能完全廢除的,各邦邦權也是必須適當保留的。因為合眾國畢竟是各邦聯合的結果。沒有聯合,固然沒有各邦;沒有各邦,也不會有聯合。從這個意義上講,特拉華代表迪金森的觀點是對的──邦,是未來國家長治久安的基石。

因此,6月20日,即制憲會議第二階段的第一天,與會代表一致同意將制憲方案中“全國政府”(NationalGovernment)這個稱謂,改為“合眾國政府”(GovernmentoftheUnitedStates)。這不是文字遊戲,也不是偷換概念,而是建國理念的重大變化。它意味着國權主義和邦權主義心照不宣的暗中妥協。因為幾乎所有的代表都地意識到,邦聯制和單一制恐怕都行不通。他們為未來的美利堅合眾國設計的,將是一種新的國家制度──聯邦。

事實上,要想既樹立國權,又保留邦權,就只能實行聯邦制。因為只有聯邦才既有全國憲法和全國政府,又有各邦憲法和各邦政府。不過,這個問題的最終解決,卻又是由另一個難題引起的。這就是:蛋糕應該怎麼分?四蛋糕應該怎麼分。

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費城風雲

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